Ponencia para Cuarto Debate 74 de 2015 Senado, 37 de 2014 Cámara
por medio de la cual se establecen mecanismos de protección al usuario del servicio de transporte aéreo nacional de pasajeros y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D. C., 25 de mayo de 2016.
Honorable Senador
Luis Fernando Velasco Chaves
Presidente Senado de la República
Senado de la República
Ciudad.
Asunto: Ponencia Proyecto de ley número 37 de 2014 Cámara, 74 de 2015 Senado.
Honorable Presidente:
En atención a la designación que me fuere hecha por parte de la Mesa directiva de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de Senado, me permito presentar ponencia para cuarto debate al Proyecto de ley número 37 de 2014 de la Cámara de Representantes y 74 de 2015 del Senado de la República, por medio de la cual se establecen mecanismos de protección al usuario del servicio de transporte aéreo nacional de pasajeros y se dictan otras disposiciones.
1. Trámite del proyecto de ley en la Cámara de Representantes
El presente proyecto de ley es de iniciativa legislativa y fue radicado el 22 de julio de 2014 por el representante a la Cámara Eduardo Crissien Borrero, según consta en la Gaceta del Congreso 380 de 2014. El mismo autor de la iniciativa fue designado como ponente para primer debate en la Comisión Tercera Constitucional Permanente. La ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso 509 de 2014 y debatida y aprobada el 2 de diciembre de 2014. Para su trámite en segundo debate, fueron designados como ponentes los representantes Ciro Ramírez, Eduardo Crissien, Fabio Arroyave y Germán Blanco. La ponencia (Gaceta del Congreso número 827 de 2014) fue aprobada por la plenaria de la Cámara, el día 11 de agosto de 2015 (Gaceta del Congreso número 636 de 2015).
Por instrucciones de la Mesa Directa de la Comisión Tercera Constitucional Permanente, fui designada como única ponente al proyecto de ley de la referencia. La ponencia y el articulado propuesto (Gaceta del Congreso número 250 de 2016) fueron aprobados por unanimidad el día 18 de mayo del presente año. En los siguientes términos rindo ponencia para cuarto debate, en razón a la asignación que me hiciere la Comisión nuevamente.
2. Objeto del proyecto de ley
La iniciativa legislativa tiene como objeto proteger y garantizar los derechos, bajo unas condiciones específicas, al cambio de fecha, al retracto, a la información mínima y publicidad, y a la modificación de los datos personales de los usuarios de servicios nacionales de transporte aéreo de pasajeros.
3. Modificaciones introducidas en tercer debate en Senado
El proyecto de ley, tal y como fue aprobado en la Comisión Te rcera Permanente Constitucional del Senado, tuvo varias modificaciones pero todas ellas relacionadas con los derechos que pretende proteger y garantizar la iniciativa. Se resumen, tal y como se presentaron en la ponencia para segundo debate:
a) En el título, en aras de mantener la unidad en el concepto de la persona que adquiere los servicios de transporte aéreo, se modifica la palabra consumidor por usuario.
b) En el artículo 1°, se modifica el objeto a fin de dejar claro cuáles son los derechos y garantías del usuario de servicios nacionales de transporte aéreo, a saber: modificar fecha de vuelo, retracto, deber de informar y modificar los datos personales.
c) Precisamente, a cada uno de estos derechos se le da entidad propia en el articulado, por lo que se modifica la numeración del mismo, luego los artículos aquí descritos corresponden al pliego de modificaciones.
d) En el artículo 2°, que corresponde al derecho de postergación, se realizaron tres cambios. Primero, se cambia la nominación de esta prerrogativa a fin de evitar interpretaciones erróneas pues el mismo verbo postergar implica una acción posterior. En el sentido del proyecto de ley lo que se busca es que el usuario pueda tanto hacer uso del servicio adquirido en una fecha posterior (postergación) como realizarlo antes de la fecha acordada con la aerolínea (antelación). Por este motivo se emplea la expresión ¿cambio de fecha¿ en el articulado.
Segundo, se incluye la aclaración sobre la cancelación de la reserva con el ánimo de evitar confusiones con respecto a la silla que se libera para la aerolínea.
Tercero, se suman a las reglas dispuestas en el artículo los costos administrativos que deberá asumir el usuario en caso de solicitar la reexpedición de su tiquete. Estos costos estaban contemplados en el parágrafo de la vigencia pero se entiende que es un pago relacionado con el derecho a la modificación de la fecha.
Cuarto, se modificó lo referente al monto que deberá asumir el usuario en los casos de cambio de fecha con el fin de estipular en salarios mínimos legales diarios vigentes pues esto ya garantiza los aumentos anuales que se establecían mediante el IPC. Se eliminan entonces las referencias al IPC en el articulado.
Quinto y último, se deja como parágrafo, en este artículo, la vigencia para la utilización del servicio, por una sola vez, cuando se ha cancelado la reserva.
e) En el artículo 4°, se propone, por un lado, la supresión de las 48 horas, planteadas en el proyecto aprobado en segundo debate, con las que cuenta el usuario para hacer la corrección de los datos personales pues actualmente el RAC estipula que en cualquier momento se puede realizar dichas correcciones. Y por el otro lado, la corrección de los datos personales, con excepción del número de documento de identificación.
f) En el artículo 5° se incluye la obligación, por parte del transportador y/o la agencia de viajes, y la Aeronáutica civil, de suministrar a los usuarios información clara, veraz, suficiente, oportuna, verificable, comprensible, precisa e idónea sobre el servicio de transporte aéreo a prestar.
g) En el nuevo artículo 6° del pliego de modificaciones se incluye un parágrafo cuya única finalidad es prever, en razón a la dinámica creciente y cambiante del mercado de transporte aéreo de pasajeros, la alteración de la estructura de costos y estabilidad de las empresas del sector. Por ello, se le otorga la posibilidad a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil de modificar, con base en un estudio técnico, la reglamentación y así corregir eventuales impactos negativos al mercado.
h) Justamente, en el artículo 7° se especifica que en caso de duda sobre la aplicación de la presente ley y los reglamentos aeronáuticos, se adoptará la que más favorezca al usuario.
i) Por último, surgió la inquietud acerca de cómo hacer efectiva la finalidad de estas disposiciones, es decir, cómo garantizar la protección del usuario de servicios del transporte aéreo de pasajeros, cuando quiera que las aerolíneas desconozcan los derechos de postergación, retracto para los tiquetes aéreos, información mínima y publicidad, y la corrección de datos. Por lo tanto, es menester establecer sanciones administrativas de carácter pecuniario como las contempladas en la Ley 105 de 1993.
4. Fundamento constitucional y legal
Como bien lo señala el informe de ponencia para segundo debate, esta iniciativa se fundamenta en el numeral 21 del artículo 150 Superior, toda vez que el Estado a través de sus ramas, organismos y órganos debe dirigir la economía para garantizar la prevalencia del interés general y un equilibrio en las relaciones contractuales entre los usuarios y las empresas que ofrecen bienes y servicios. Asimismo, el artículo 333 Ibíd, faculta la intervención del Estado en la prestación de servicios públicos y privados. De igual modo, el inciso 4° del artículo 334 Superior autoriza al legislador a delimitar la libertad económica cuando quiera que se abuse de esta en materia de posición dominante de agentes de mercado.
Cabe precisar que el artículo 78 Ibíd, dispone en su inciso primero que ¿La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización¿. Es decir, que el legislador tiene plena competencia para regular el tema objeto del presente proyecto con el fin de proteger a los ciudadanos de abusos relacionados con las penalidades establecidas en contratos de adhesión que los ponen en desventaja frente a los prestadores de dichos servicios.
En el ámbito legal, el literal b) del artículo 2º de la Ley 105 de 1993 estableció que uno de los principios rectores y fundamentales del transporte es el de la intervención del Estado en la prestación de dicho servicio público; por tanto, sus operaciones están bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad[1][1]. En este marco, surge la protección al consumidor a la que alude la iniciativa legislativa pues esta garantía constitucional (artículo 78) de reforzarse en materia de servicio de transporte de pasajeros, tal y como la Corte Constitucional lo señala: ¿garantizar la seguridad, eficiencia y calidad del servicio prestado, a través de la fijación de condiciones técnicas que permitan cumplir con esas condiciones¿[2][2].
En cuanto a la potestad para determinar sanciones por violación a las normas reguladoras del transporte[3][3], concretamente las relativas al transporte aéreo, son dadas a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil como entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte[4][4] para que así lo establezca a través de reglamentos aeronáuticos. La razón de ello es la especificidad, complejidad y variabilidad de la materia, la cual requiere el conocimiento en temas de transporte aéreo.
5. El servicio del transporte de pasajeros aéreos
En la última década, el país ha venido observando una dinámica particular en el sector del trasporte aéreo: mientras que a comienzos del año 2000 se transportaban cerca de 10 millones de pasajeros al año, en el 2016 esta cifra pasó a más de 30 millones de pasajeros anuales. Una cifra superior a la contemplada en el Plan Maestro del...
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