Ponencia para primer debate al proyecto de ley orgánica 214 de 2010 senado 058 de 2010 cámara
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA 214 DE 2010 SENADO, 058 DE 2010 CÁMARApor la cual se dictan normas orgánicas de ordenamiento territorial.
Bogotá, D. C., 14 de febrero de 2011
Señor Doctor
EDUARDO ENRÍQUEZ MAYA
Presidente
Comisión Primera
Senado de la República
Referencia: Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de Ley Orgánica número 214 de 2010 Senado, 058 de 2010 Cámara.
Respetado señor Presidente:
Atendiendo la designación efectuada por la Mesa Directiva de la Comisión para rendir informe de ponencia al Proyecto de Ley Orgánica número 214 de 2010 Senado, por la cual se dictan normas orgánicas de ordenamiento territorial, me permito presentar ponencia para primer debate de conformidad con los artículos 153 y 156 de la Ley 5ª de 1992, en los siguientes términos:
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Contenido del proyecto
El proyecto que se somete a consideración de la Comisión Primera del honorable Senado de la República, conforme al texto aprobado por la Cámara de Representantes en las Sesiones Plenarias del 30 de noviembre y el 1º de diciembre de 2010, contiene disposiciones generales sobre ordenamiento territorial, presenta el marco institucional y los esquemas asociativos de las entidades territoriales, así como se refiere a la política legislativa en materia de ordenamiento territorial, las competencias y se ocupa de las regiones administrativas y de planificación.
Dentro de estos grandes temas se identifican los siguientes aspectos: Principios del ordenamiento territorial, la creación de la Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial y de Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial; la autorización para crear esquemas de asociación entre las entidades territoriales y la obligación del Gobierno Nacional de promover procesos asociativos entre entidades territoriales, así como la realización de contratos plan entre el Gobierno Nacional y dichas entidades; el establecimiento de orientaciones generales sobre legislación en materia de ordenamiento territorial; el establecimiento de principios generales para ejercer las competencias por parte de la Nación y de las entidades territoriales; la fijación de competencias en ordenamiento físico del territorio, retomando aspectos ya incluidos en la Ley 388 de 1997; la asignación a la Comisión de Ordenamiento Territorial la función de tramitar los conflictos de competencia entre la Nación y las entidades territoriales; la conformación de regiones administrativas y de planificación y la creación de los Consejos Regionales de Planificación; la creación de un Fondo de Compensación Regional para administrar los recursos de regalías y compensaciones que se destinen a la financiación de proyectos regionales.
En la motivación del proyecto se hace alusión a la reivindicación del debate histórico que ha tenido este tema en el ordenamiento jurídico colombiano y en el cumplimiento de uno de los lineamientos más claros trazados por el Constituyente Primario de 1991. Sin embargo, el articulado propuesto no satisface estas expectativas.
Esta ley ¿de mínimos¿ paradójicamente ha soslayado asuntos ¿mínimos¿ que debieron ser tratados de manera exhaustiva y cuya omisión no debe defenderse bajo el entendido que ¿la brevedad resume la esencia de la naturaleza conceptual expuesta y abre un infinito campo de posibilidades a los posteriores desarrollos ordinarios de ley que el Gobierno Nacional presentará al Congreso como temas complementarios¿[1][1].
Pensamos que el trámite de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial es el momento oportuno para definir los elementos de gestión del territorio, no como temas complementarios, sino como temas principales que han de constituir el objeto mismo de la Ley Orgánica. Este planteamiento se expone en el siguiente apartado.
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Observaciones al texto del articulado
Después de diferentes sesiones de estudio, hemos advertido la insuficiencia del proyecto para solucionar los problemas de organización y gestión del territorio, como lo exponemos en las siguientes observaciones con el propósito de enriquecer el debate en torno a esta iniciativa.
2.1 Expectativas en torno a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
El proyecto presentado por el gobierno no introduce ninguna medida de fortalecimiento de la autonomía y la descentralización de las entidades territoriales. Corresponde a una reiteración de principios constitucionales y la formulación general de medidas que no varían la situación actual de gestión y administración del territorio, pues muchas de las previsiones allí incorporadas ya se encuentran previstas o resultan posibles conforme al marco jurídico vigente.
Al formular la finalidad del ordenamiento territorial se reitera lo dicho por el artículo 2° de la Constitución en cuanto a los fines esenciales del Estado, de modo que aun si se callara esta finalidad, ella sería ínsita a la acción de las autoridades teniendo en cuenta el carácter general de la Constitución.
Si bien es cierto que los fines del ordenamiento territorial deben propender por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, dicho ordenamiento ha de tener una finalidad específica mucho más precisa que la amplia formulación teleológica prevista por el artículo 2° de la Constitución. De modo que al establecer la definición de la finalidad del ordenamiento territorial deben responderse de manera precisa los siguientes interrogantes: ¿Por qué es necesario el ordenamiento del territorio? ¿Qué se espera de la ordenación del territorio? ¿Qué ventajas representa un territorio ordenado? ¿Se encuentra ordenado el territorio en Colombia? ¿Es inadecuado el ordenamiento del territorio en Colombia? ¿En caso afirmativo qué hace inadecuado dicho ordenamiento?
Si valoramos el contenido del proyecto a la luz de las intenciones y finalidades previstas en los artículos 1° y 2° del mismo debemos concluir que las disposiciones en él contenidas no son útiles para ello. Si así fuera, el marco normativo del ordenamiento territorial en Colombia ya estaría dado pues el proyecto se limita a reiterar principios, conceptos, disposiciones y formas de organización ya existente y perfectamente practicable a la luz del ordenamiento jurídico actualmente vigente.
Veamos:
¿ ¿Cuáles son los instrumentos para el desarrollo territorial previstos en el proyecto? (artículo 1º).
¿ ¿Qué formas de organización político-administrativas prevé el proyecto para gobernar las entidades territoriales en reconocimiento de la evolución económica, social, política y cultural del país? (Artículo 2°, inciso 1°).
¿ ¿Están previstos en el proyecto los componentes de gestión, planificación, regulación, transformación y ocupación del espacio por la sociedad? (artículo 2°, inciso 2°).
¿ ¿Cuál es la adecuada organización político-administrativa prevista en el proyecto para facilitar el desarrollo social, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial? (artículo 2°, inciso 3°).
¿ ¿Qué medidas prevé el proyecto para aumentar la capacidad de gestión y de administración de los intereses de las entidades territoriales? (artículo 2°, inciso 4°).
¿ ¿Qué disposiciones contempla el proyecto para fomentar el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno del orden nacional hacia el nivel territorial? (artículo 2°, inciso 4°).
¿ ¿Qué condiciones define el proyecto para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales en reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural? (artículo 2°, inciso 5°).
Si sobre estos elementos está confeccionado el Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, eso sería lo mínimo que debería contener la iniciativa; y como se aprecia en la iniciativa, o se calla sobre el particular o simplemente se reitera o remite a lo que ya existe.
En los términos señalados en la Constitución, de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial se espera que determine:
¿ Las divisiones territoriales para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado, además de la división general del territorio, (artículo 285).
¿ La atribución del carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias (artículo 286).
¿ Las condiciones para que las entidades territoriales ejerzan las competencias que les correspondan, administren los recursos y establezcan los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participen en mayor medida de las rentas nacionales (artículo 287).
¿ La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (artículo 288). En efecto, el proyecto no aborda el asunto de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que tanta falta le hace al país como lo ha planteado el documento de Visión 2019 y los últimos planes nacionales de desarrollo, incluida la propuesta del actual gobierno. A pesar del mandato constitucional de contar con una norma orgánica que distribuya con claridad las competencias en todos los sectores, la Ley 715 de 2001 se concentra solamente en los sectores de educación y salud, dado que en los demás no precisa qué le corresponde a cada nivel de gobierno. Ante este vacío legal, se han venido distribuyendo competencias en leyes ordinarias de menor jerarquía y estabilidad, creando un cuadro confuso, disperso e insuficiente, que genera vacíos importantes en temas como la promoción de desarrollo económico local, la atención a la población desplazada y en extrema pobreza y el ambiente, para mencionar solamente algunos sectores donde las responsabilidades territoriales no son suficientemente precisas. Sin embargo, a pesar de estos vacíos diagnosticados por el propio gobierno, el Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial no trata la materia y no merece análisis alguno en la exposición de motivos.
La única excepción es el artículo 27 que establece la distribución de competencias en materia de ordenación del territorio; este artículo es una...
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