PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 088 DE 2022 (CÁMARA) Y 88 DE 2022 (SENADO), por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2023
| Fecha de publicación | 20 Septiembre 2022 |
| Número de Gaceta | 1109 |
PONENCIAS
DIRECTORES:
(Artículo 36, Ley 5ª de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXXI - Nº 1109 Bogotá, D. C., martes, 20 de septiembre de 2022 EDICIÓN DE 131 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JAIME LUIS LACOUTURE PEÑALOZA
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS
AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 088 DE 2022 (CÁMARA) Y 88 DE 2022 (SENADO)
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia scal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2023.
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONE S ECONÓMICAS CONJUNTAS AL PROYECTO DE LEY No.
088/2022 (CÁMARA) Y 088/2022 (SENADO) “POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y
RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA F ISCAL DEL 1o. DE ENERO AL 31 DE
DICIEMBRE DE 2023”
JEZMI LIZETH BARRAZA
Presidente Comisión Cuarta
H. Cámara de Representantes
PAULINO RIASCOS RIASCOS
Presidente Comisión Cuarta
H. Senado de la República
KATHERINE MIRANDA PEÑA
Presidente Comisión Tercera
H. Cámara de Representantes
GUSTAVO BOLÍVAR MORENO
Presidente Comisión Tercera
H. Senado de la República
Honorables presidentes:
En atención a la honrosa designación que se nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato constitucional y de lo
dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) y la Ley 5ª de 1992, rendimos ponencia para primer
debate en las Comisiones Económicas Conjuntas del Honorable Senado de la República y de la Honorable Cámara
de Representantes del Proyecto de Ley No 088/2022 (Cámara) y 088/2022 (Senado) “Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre de 2023”.
1. PRESENTACIÓN Y CONTEXTO DEL PROYECTO DE LEY
El pasado 29 de julio, dentro del plazo señalado por el artículo 346 de la Constitución Política, el Gobierno nacional,
por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, Dr. José Manuel Restrepo Abondano, puso a
consideración del Congreso de la República el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación (PGN) para
la vigencia de 2023, por un valor total de $391,4 billones. Con motivo del cambio de gobierno, el Dr. José Antonio
Ocampo Gaviria fue designado el pasado 7 de agosto para ocupar esta cartera en reemplazo del Dr. Restrepo.
En este contexto de transición política-administrativa, es apenas entendible que el proyecto de ley radicado el
pasado 29 de julio sea modificado con el fin de empezar a materializar el programa de gobierno 2022-2026. Es
competencia legal de las Comisiones Económicas examinar la viabilidad fiscal de posibles modificaciones al
proyecto inicialmente radicado. En virtud de ello hemos estudiado y discutido con prioridad las proyecciones
económicas que sustentan la propuesta inicial, las cuales están consignadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo
de 2022 (MFMP), presentado por el ejecutivo el 14 de junio en cumplimiento del plazo dispuesto en el artículo
primero de la Ley 819 de 2003, o Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal.
Desde el pasado mes de agosto, en comisiones económicas y en sesiones efectuadas por otras comisiones
constitucionales, tuvimos la oportunidad de atender las exposiciones del ministro Ocampo y de otros altos
funcionarios del Estado sobre temas relacionados con las propuestas de la nueva administración que se
Página 2 Martes, 20 de septiembre de 2022 Gaceta del Congreso 1109
tramitan en esta Corporación1. En especial, los relacionados con lo fiscal y el estado de la economía2. En sus
intervenciones, el ministro se ha referido al proyecto de reforma tributaria para la igualdad y la justicia social,
que presentó recientemente, y al proyecto de ley de presupuesto para 2023, presentado por su antecesor y
que, según manifestó el nuevo ministro, considera conveniente modificar.
En efecto, desde lo fiscal, el ministro Ocampo expresó su preocupación por la situación fiscal heredada de la
administración anterior. La revisión de las cifras, realizada durante la etapa de empalme, permitió concluir que
el gobierno Petro realmente había heredado un déficit fiscal superior al 5,6% del PIB proyectado, como se
registra en el MFMP 2022.
El ministro Ocampo acepta que el propósito de suavizar el impacto de la volatilidad de las cotizaciones
internacionales –minimizando las brechas entre ellas y el precio interno– no se ha cumplido, y que “en la práctica
el FEPC ha funcionado, en efecto, como un subsidio a los precios de los combustibles”. Según el reporte del
MFMP 2022, revelado a mediados de junio, el déficit de este fondo causado en 2022 se estima en $25,4 billones.
Ante esta situación, el ministro Ocampo consideró endeble la relación de las cuentas del gobierno anterior con
la realidad, pues el déficit fiscal del GNC proyectado para 2022 en 5,6% del PIB está subestimado por cuenta
de los gastos del FEPC.
La existencia de este subsidio al consumo de los combustibles líquidos y los biocombustibles constituye una
presión de gasto para las finanzas nacionales, la cual, desde 2021 ha crecido de forma exponencial a través
de la ampliación del diferencial de compensación de este fondo, que por mandato de la Ley 1819 de 2016
ocurre cuando el precio internacional de este tipo de combustibles es mayor que el precio interno pagado al
productor. Por la guerra en Ucrania, el precio del petróleo Brent, que es la calidad de referencia para Colombia,
llegó a registrar cotizaciones diarias de hasta US$122 por barril en junio pasado. Con el fin de pagar parte del
déficit del FEPC el gobierno saliente programó en el PGN 2022 pagos por $14,2 billones, los cuales cubren el
déficit acumulado hasta marzo de 2022. El déficit que se cause entre abril y diciembre de 2022 quedó
programado con cargo al PGN 2023 ($19,3 billones); pero la administración saliente no programó recursos para
cubrir el déficit que se cause en 2023 y dejó la solución de este problema a la actual administración.
Respecto a lo económico, el ministerio de Hacienda también ha planteado cambios y ha revisado a la baja el
pronóstico de la economía. Ha señalado el ministro que tampoco espera una pronta recuperación del grado de
inversión, no, por lo menos en el corto plazo. Así, para el próximo año el ministerio prevé un crecimiento de la
economía del 1,8%, desde un objetivo previo de 3,2% del MFMP 2022. El ministro Ocampo atribuyó las menores
expectativas de crecimiento económico al impacto de la alta inflación, el retiro del estímulo monetario, a la
desaceleración de la economía mundial, y la necesidad de reducir los elevados desbalances en las cuentas
fiscales y externas alcanzados por el país. Para 2022, el gobierno revisó al alza la estimación de crecimiento
del PIB de un 6,5% proyectada en el MFMP 2022 con base en información reciente y estima que el crecimiento
será de 7,7%.
Adicionalmente, Ocampo señaló que si bien uno de sus objetivos esenciales en la cartera de Hacienda será
recuperar el grado de inversión por parte de las agencias calificadoras de riesgo que perdió Colombia el año
pasado a causa del desajuste de las medidas fiscales por la pandemia de coronavirus, admitió que no es este
1 La Ley 1985 de 2019 "Por medio de la cual se dictan normas para la creación de la Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal (OATP) del Congreso
de la República y se dictan otras disposiciones" dispone: “ARTÍCULO 6°. Modifíquese el artículo 39 de la Ley 38 de 1989 y el artículo 56 del Decreto 111
de 1996, el cual quedará así: “ARTÍCULO 39. Una vez presentado el proyecto de presupuesto por el Gobierno Nacional, las comisiones del Senado y
Cámara de Representantes, durante su discusión, oirán al Banco de la República y a la Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal, para conocer su
opinión sobre el impacto macroeconómico y sectorial del déficit y del nivel de gasto propuesto. (…)”. Debemos advertir que esta ley está en vía de
reglamentación y conformación de la Oficina en mención.
2 https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/portal/EntOrdenNacional/pages_pgn
un tema fácil. Basta recordar la ocasión anterior en que se perdió el grado de inversión, el país tuvo que esperar
11 años para recuperarlo. El ministro expresó su deseo de que no sea tanto en esta ocasión, pero consideró
que esto no es un tema de corto plazo.
El ministro también se refirió a propuestas de la nueva administración relacionadas, en primer lugar, con el
proyecto de reforma tributaria, que presentó recientemente3, y, en segundo lugar, con el proyecto de ley de
presupuesto para 2023, presentado por su antecesor que, como ya lo manifestó, evidencia algunos faltantes
de gasto y no refleja los intereses ni las prioridades de este gobierno.
El ministro considera que las apropiaciones para inversión no se corresponden con el plan de gobierno y fue
programada con base en prioridades de gasto que distan de las del nuevo gobierno; por esta razón, el ministro
le ha recomendado al Congreso de la República modificar la norma orgánica, cuando se presente la ocasión,
para que sean los gobiernos entrantes los responsables de la programación del plan de gastos e
inversiones para el primer año de la administración y no el saliente, como ocurre actualmente. Entendemos y
así lo hemos expresado también que es absurdo que las prioridades de gastos del primer presupuesto del
gobierno entrante las defina el gobierno saliente, porque es claro que la gente votó por un cambio que debe
verse reflejado en la composición del presupuesto y en la manera como este se asigne y priorice.
Como quedó dicho, el proyecto de presupuesto radicado por la administración anterior muestra una reducción
de la inversión, respecto al del año anterior. Fenómeno que afecta a casi todos los sectores que hacen parte
del PGN. Puede decirse que el presupuesto que dejó la administración de Iván Duque limita la inversión en
todos los aspectos y en todas las áreas. Por esta razón, el actual gobierno quiere expresar su decisión de
revisar al alza el contenido del proyecto en materia de inversión. Adicionalmente, se debe revisar el presupuesto
de funcionamiento toda vez que el repunte de la inflación golpeará al alza el pago de algunos rubros atados a
la variación de la inflación, en especial los relacionados con el costo de la nómina y las pensiones. Una vez
realizadas estas revisiones se presentará una propuesta de ajuste al presupuesto en el curso de los debates al
proyecto de ley en comisiones y plenarias, donde espera encontrar el apoyo de los H. Congresistas para
adelantar este ejercicio.
El ministro de hacienda también llamó la atención sobre la importancia de revisar los parámetros cuantitativos
de la regla fiscal, toda vez que estos concentran el ajuste fiscal en los próximos cuatro años; lo cual le resta
flexibilidad a la política fiscal para apoyar la transformación productiva y social que necesita el país para afrontar
el cambio climático y disminuir la pobreza y la desigualdad.
En consonancia con lo anterior, el ministro considera que no tiene duda sobre la importancia de efectuar
ajustes a la propuesta presupuestal de la anterior administración que consideren de forma más realista la
dinámica económica, fiscal y social del país y sus perspectivas; bajo la consideración de que se requieren
medidas de intervención estatal que ayuden a retomar el dinamismo de la actividad productiva y a restablecer
el tejido social en el corto plazo, al tiempo que ayuden a reorientar la economía por la senda de una transición
energética gradual y ordenada, de cara a mejorar el ingreso y la calidad de vida de los colombianos en medio
de los desafíos que impone el cambio climático. Objetivos que demandan una postura de política fiscal activa y
financieramente responsable4.
3 El ministro insistió en la importancia de la reforma tributaria para corregir deficiencias estructurales del sistema tributario nacional en materia de
progresividad, eficiencia y simplicidad. Esto, al mismo tiempo que permite financiar un porcentaje mayor del gasto con ingresos permanentes en aras de
afianzar la sostenibilidad fiscal, al propiciar la reducción del déficit y la deuda pública.
4 De acuerdo con el director de la DIAN, Dr. Luis Carlos Reyes (La República 18 de agosto), la reforma tributaria es fundamental para conseguir los
recursos necesarios para llevar a cabo las ambiciosas propuestas hechas durante la campaña presidencial. Pero la equidad no puede lograrse
únicamente a través de impuestos; por ello se necesitan programas sociales agresivos y de calidad. Este es un gobierno que está comprometido con el
fortalecimiento de la industria nacional y por ende se van a fomentar las industrias estratégicas. El Gobierno entiende la importancia de fomentar su
Pensando en ello, es necesario, con base en información lo más actualizada posible, revisar el monto, las
fuentes de financiación, los ingresos y los gastos proyectados para el PGN 2023. Es indudable que con una
inflación galopante5, el notorio fortalecimiento del dólar a nivel internacional y crecientes perspectivas de
desaceleración de la economía mundial es necesario revisar algunos supuestos con base en los cuales se
elaboró el Plan Financiero del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022, presentado al Congreso de la República
el pasado 14 de junio. Se requiere actualizar los supuestos relacionados con inflación, devaluación y crecimiento
económico, para que, pese a la incertidumbre propia del comportamiento de estas variables, la ejecución del
PGN permita cumplir las funciones del Estado y mantener el déficit fiscal y la deuda pública dentro de horizontes
responsables.
El repunte de la inflación impactará al alza el pago de algunos gastos de funcionamiento principalmente los
relacionados con el costo de la nómina y las pensiones. A su vez, la mayor inflación, en especial la de alimentos,
que en agosto evidenció un ritmo anual de 25%, le resta poder adquisitivo a las transferencias monetarias
destinadas a proteger los ingresos de la población pobre y vulnerable.
En vista de lo anterior, y con base en proyecciones actualizadas, el Gobierno nacional considera viable financiar,
dentro de los parámetros de la regla fiscal, $14,2 billones adicionales para gasto nuevo en este proyecto de
PGN: $3 billones en gastos de funcionamiento, que por la aceleración de la inflación obliga a revisar las
apropiaciones para pagar nómina estatal, pensiones; y $11,2 billones en inversión. Sectores tan importantes
como inclusión social, agropecuario, minas y energía, ciencia, tecnología e innovación, cultura, vivienda, ciudad
y territorio, entre muchos otros, no cuentan con los recursos necesarios para ser viables. Esta percepción
coincide con las conclusiones a las que hemos llegado numerosos congresistas en las diferentes sesiones de
comisiones, los gremios, en las presentaciones que han realizado los representantes de distintos gremios
económicos y en las solicitudes de la sociedad civil.
Vale la pena señalar que esta propuesta de adición no incluye los posibles recaudos derivados de la reforma
tributaria. El monto de estos recursos dependerá de la aprobación del proyecto de reforma tributaria para la
igualdad y la justicia social (118 Cámara y 131 Senado), radicado el pasado 8 de agosto.
En esta dirección se ha avanzado en los últimos días. El ministro Ocampo considera que es factible obtener la
suma propuesta de $14,2 billones mediante los mayores recaudos provenientes de la gestión de la DIAN,
dividendos de Ecopetrol, empréstitos de la Banca Multilateral y recursos propios en algunos establecimientos
públicos. La importancia de estas fuentes adicionales es que mantienen el déficit fiscal y el endeudamiento
público dentro de los parámetros de la regla fiscal, norma que para 2023 obliga a reducir el déficit del GNC de
forma considerable6. Se debe resaltar que muchos de los programas asociados a gasto social se han convertido
en parte de las políticas de Estado, los cuales hay que defender a toda costa. No hacerlo agravaría la situación
de hambre, pobreza y desigualdad que vive el país.
A juicio del ministro Ocampo, la composición y el monto del presupuesto para la próxima vigencia fiscal será
fundamental para consolidar la recuperación social, económica y fiscal del país. El presupuesto de 2023 debe
responder a estas necesidades y poner en primer lugar lo social, sin dejar de lado el apoyo a la expansión de
desarrollo, para hacerlo se está buscando una transición de beneficios tributarios, hacia un esquema de programas de fomento empresarial financiado
con el Presupuesto General de la Nación.
5 De acuerdo con el DANE en agosto pasado, la inflación anual llegó a 10,84%, su nivel más alto desde 1999.
6 El artículo 60 de la Ley 2155 de 2021 obliga al Gobierno Nacional Central a reducir su déficit p rimario neto estructural de 4,7% del PIB en 2022 a
1,4% del PIB en 2023.
la capacidad productiva del país, generadora de empleo, ni la reducción gradual del déficit fiscal, en línea con
la senda de sostenibilidad definida en la regla fiscal, que facilite el acceso del país a los mercados de capital.
Con la modificación al proyecto de ley de presupuesto, que se detalla más adelante, se busca obtener un
presupuesto fiscalmente responsable, acorde con las perspectivas de mayores recaudos derivados del
dinamismo del recaudo tributario y los excedentes financieros. Los primeros asociados con la gestión de la
DIAN y la puesta en marcha de las medidas para reducir la evasión contenidas en la Ley 2155 de 2021. Los
segundos por efecto de las utilidades transferidas por Ecopetrol a la Nación, gracias al ciclo de altos precios del
petróleo. El monto del PGN presentado en esta ponencia no considera los ingresos que puedan provenir de la
reforma tributaria que ha propuesto esta administración. En estas circunstancias, el presupuesto de inversión
pasaría de $69,6 billones en 2022 a $74,02 billones en 2023, con un crecimiento nominal de 6,3%.
Este PGN, con las modificaciones sobre su composición que se propongan, será una apuesta por lo social, que
será lo prioritario, en el marco del cumplimiento del acuerdo de paz y la búsqueda de la paz total. El sector
educación liderará el mayor gasto, sin descuidar el gasto en salud que también hace parte de este grupo de
programas sociales, cuya continuidad se garantizará. Además, se adoptarán las medidas que se requieran para
fortalecer la capacidad productiva del país, impulsar la transición energética y enfrentar los efectos del cambio
climático, que pueden ser muy duros para el país.
En la misma línea se expresó el Dr. Jorge Iván González, director del Departamento Nacional de
Planeación (DNP), quien resaltó que en 2023 se debe evitar el retroceso de la inversión pública. En la vigencia
2023 se debe empezar a integrar el PGN con los tres pilares del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. El
primer pilar gira en torno a las premisas de Paz Total, que albergará el componente de la reforma rural integral
con un enfoque territorial y diálogo social incluyente. Un segundo pilar es la Justicia Social ligado con el objetivo
de alcanzar la cohesión social mediante la inclusión, equidad y pertenencia. Un tercer pilar es la Justicia
Ambiental con el enfoque de tener en el país una producción sostenible, adaptación y mitigación del cambio
climático y una adecuada gestión del agua.
Estos tres pilares se deben complementar con los seis ejes que se han venido socializando recientemente y
que incorporan seis puntos fundamentales como el Ordenamiento Territorial hacia la Paz Total; la Seguridad
Humana y la Justicia Social; el Derecho Humano a la Alimentación; la Transición Energética y el Crecimiento
Verde con Justicia Ambiental; la Convergencia Social-Regional y la Estabilidad Macroeconómica.
El reto de integrar el PND con el PGN es colosal: las rentas con destinaciones específicas, y en general la
inflexibilidad presupuestal, han limitado mucho las posibilidades de planeación en el país. Del presupuesto total
de inversión, a lo sumo 20% es susceptible de ser orientado hacia los objetivos del nuevo plan de desarrollo: el
80% restante está preasignado en virtud de mandatos legales y compromisos contractuales derivados de la
ejecución de vigencias futuras. Otro reto que involucra al gobierno nacional, al Congreso y a los gobiernos
territoriales es buscar mecanismos, dentro del marco constitucional vigente, que permitan integrar el PGN con
el presupuesto del Sistema General de Regalías. Hay que impulsar el presupuesto por programas en aras de
avanzar hacia la convergencia en el desarrollo territorial mediate el uso eficiente de los recursos públicos de los
tres niveles de gobierno.
En sesión de comisiones también tuvimos la oportunidad de escuchar la intervención del Gerente General del
Banco de la República, doctor Leonardo Villar. En nombre de la Junta Directiva del Banco de la República
Gaceta del Congreso 1109 Martes, 20 de septiembre de 2022 Página 3
(JDBR), y de conformidad con lo previsto en el artículo 5° de la Ley 31 de 19927, el gerente presentó en las
comisiones los informes a los que se refiere dicho artículo.
Sobre el proyecto de presupuesto para 20238 señaló que, desde el punto de vista formal, el proyecto de PGN
para 2023 atiende los preceptos del EOP y es coherente con el cumplimiento de la regla fiscal y las metas
establecidas en el MFMP 2022, definidas teniendo en cuenta la ejecución de los programas esenciales de
inversión social sin afectar la sostenibilidad fiscal del país. Este proyecto se elaboró en un contexto de
recuperación de la actividad productiva luego de la crisis sanitaria y económica generada por la pandemia del
COVID 199.
Aunque desde 2021 ha mejorado el panorama en materia de crecimiento económico y recuperación de los
ingresos fiscales, el déficit fiscal y la deuda del gobierno siguen siendo muy altos: 7,1% del PIB y 63,8% del
PIB, respectivamente.
Para el actual 2022 el MFMP anticipa una mejor situación fiscal: el déficit del gobierno sería 5,6% del PIB y la
deuda descendería a 59,1% del PIB, mientras que para 2023 se estima un déficit total del gobierno nacional
equivalente a 3,6% del PIB y un déficit primario neto estructural de 1,4% del PIB, que es el nivel requerido por
la nueva regla fiscal. El cumplimento de esta regla permitirá que la deuda del gobierno se ubique en un nivel
cercano al 55% del PIB a finales de 2025.
En términos del gerente del banco central, los niveles actuales de endeudamiento público todavía son elevados
y generan vulnerabilidades que pueden agravar las consecuencias de los choques económicos adversos,
además de limitar la capacidad de reacción de la política económica. Por la interacción que existe con la política
monetaria, la credibilidad de la política fiscal juega un papel esencial para evitar que se recargue el ajuste
macroeconómico sobre las tasas de interés. En primer lugar, la sostenibilidad fiscal es un aspecto fundamental
para determinar el acceso al financiamiento interno y externo tanto del sector público como del privado y, en
segundo, la trayectoria del déficit fiscal constituye una variable clave para determinar la composición del ajuste
entre los agentes de la economía y el monto del presupuesto que deba asignarse para atender las obligaciones
de deuda. El aumento de las tasas de interés que debe pagar el gobierno junto con las primas de riesgo podría
reflejarse en un aumento del presupuesto para atenderlas, lo cual se traduciría, a su vez, en mayores tasas de
interés reales y en presiones sobre el tipo cambio que afecten al sector privado y limiten el accionar de la política
monetaria.
Al referirse al proyecto de reforma tributaria, “Ley para la Igualdad y la Justicia Social”, el gerente del Emisor
llamó la atención sobre la necesidad de tener en cuenta que su aprobación debe llevar a una revisión del
estimativo de ingresos y de gastos a partir de 2023 y a ajustes en el PGN del próximo año, en especial, si se
considera que desde el punto de vista de la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de la deuda pública,
es esencial que el presupuesto que se apruebe este año en el Congreso y los de los siguientes años, sean
7 Ley 31 de 1992. ARTÍCULO 5º. Programa e informes al Congreso. Dentro de los diez días siguientes a la iniciación de cada período de sesiones
ordinarias, la Junta Directiva del Banco a través de su Gerente presentará un informe al Congreso de la República, sobre la ejecución de las políticas
monetaria, cambiaria y crediticia, en el cual se incluirán por lo menos, las directrices generales de las citadas políticas, una evaluación de los resultados
logrados en el período anterior, y los objetivos, propósitos y me tas de las mismas para el período subsiguiente y en el medi ano plazo. Así mismo deberá
presentar un informe sobre la política de administración y composición de las reservas internacionales y de la situación financiera del Banco y sus
perspectivas. // (…).
8 El proyecto radicado el pasado 29 de julio afora ingresos por $391,4 billones, de los cuales el 64% ($250,6 billones) iría a gastos de funcionamiento,
$78 billones (19,9%) al pago del servicio de la deuda y $62,8 billones (16%) a inversión. Como porcentaje del PIB, el presupuesto pesa el 27%. De
aprobarse así, en términos del PIB, mientras el funcionamiento aumenta en 1,8 pp y la deuda en 0,1 pp, la inversión disminuiría en 0,8 pp.
9 https://www.banrep.gov.co/es/publicacion-intervencion-gerente-general-debate-proyecto-presupuesto-general-nacion-2023.
consistentes con los ingresos adicionales que se obtengan, de forma que se pueda avanzar en el proceso de
consolidación fiscal.
Por otra parte, el Contralor General de la República, así como algunos otros honorables congresistas,
miembros de las comisiones económicas, expresaron sus inquietudes respecto a la reducción del presupuesto
de inversión, algunos supuestos macroeconómicos, en especial respecto al efecto que pueda tener la inflación
y la depreciación del peso sobre la inversión, la deuda y la canasta familiar y cómo pueda afectar el monto y
contenido del PGN.
La Contraloría General de la República (CGR) señaló que en 2023 el crecimiento económico nacional se puede
desacelerar debido a la contracción de la política monetaria y la recesión de la economía global. La primera
limitaría el consumo y la inversión y la segunda acotaría las posibilidades de crecimiento de las exportaciones
colombianas. La CGR añadió que las tasas de interés mundiales podrían aumentar el costo del financiamiento
público y privado. Si bien los precios del petróleo favorecen la renta petrolera pueden crear presiones de déficit
fiscal por la vía de su impacto sobre los subsidios al precio interno de los combustibles. Una inflación superior
al 5,6% y una devaluación superior a la proyectada en el MFMP también impactan el presupuesto, en especial
el pago de intereses de la deuda pública.
La CGR también destacó la caída de la inversión en alrededor del 10% respecto al presupuesto de la vigencia
2022. Situación que compromete programas de gasto dirigidos a elevar la productividad y la competitividad del
país, así como la continuidad de programas sociales de vital importancia en materia de reducción de la pobreza
y la desigualdad. A juicio de la CGR el país requiere elevar la inversión pública, dentro de los techos de gasto
y deuda que permite la regla fiscal. Colombia tiene un nivel de gasto inferior al promedio de los países de la
OCDE, y por tanto recortar programas de gasto con criterios puramente financieros de corto plazo impediría
elevar la productividad nacional y ello sería contrario al objetivo de preservar la sostenibilidad fiscal mediante
mayores ingresos tributarios derivados de la actividad económica.
Así mismo, en sesiones de revisión del proyecto de ley se inquirió por el propósito de algunas disposiciones
generales y otros temas relacionados con la gestión de los recursos públicos y la capacidad del Gobierno para
cumplir las metas fiscales. El ministro de Hacienda y el director del DNP y sus funcionarios ofrecieron con detalle
las explicaciones correspondientes.
Otras comisiones constitucionales. En cumplimiento del artículo 4º de la Ley 3ª de 199210, las otras
comisiones han mostrado un interés encomiable por analizar los asuntos de su competencia en el contexto del
proyecto de presupuesto de 2023. Para hacerlo, han citado a los responsables gubernamentales de las áreas
respectivas. Hemos recibido con interés sus informes y recomendaciones sobre el proyecto de ley y hemos
trasladado copia al ministro Ocampo.
La mayoría de las comisiones ha coincidido con el ministro en expresar su preocupación por la cuantía o
composición de la inversión, tanto en términos de clasificación regional como sectorial, por lo que le han
solicitado al ministro un replanteamiento del presupuesto. Hemos recibido manifestaciones de preocupación
sobre las asignaciones, entre otras, para educación e infraestructura educativa, salud, deporte, vivienda, gasto
social, justicia, cultura, ciencia y tecnología, sector agropecuario, ambiente, y como en años anteriores en
gestión del riesgo, y vías terciarias tan prioritarios en esta coyuntura. En muchos casos, las comisiones han
10 Ley 03 de 1992: “Artículo 4o. Para los efectos previstos en los artículos 341 y 346 de la Constitución Nacional serán de asuntos económicos las
Comisiones Tercera y Cuarta. Dentro de los veinte (20) días siguientes a la presentación de los proyectos de presupuesto de rentas y apropiaciones,
plan nacional de desarrollo y plan de inversiones, cada Comisión rendirá informe y recomendaciones sobre los temas de su conocimiento a las Comisiones
Económicas Tercera y Cuarta”.
sido enfáticas en rechazar también el tratamiento recibido en materia de inversión sectorial o regional. En otros,
han manifestado que la crítica situación sanitaria, climática y de orden público que vive el país requiere de un
mayor esfuerzo presupuestal en las regiones más afectadas para hacer frente a la grave situación que ocurre
al interior de cada una de ellas. Si el Gobierno quiere apoyar con decisión el proceso de recuperación social y
económica del país y la recuperación del tejido social, debe ser más activo en materia de gasto público y en las
decisiones de priorización de este. Así mismo, en sesiones celebradas con participación de diferentes ministros,
jefes de importantes órganos de control y del sector jurisdiccional, estos han expresado su preocupación por
los montos asignados a su sector, en particular a los órganos que hacen parte del PGN, que consideran
insuficientes, lo cual podría poner en dificultades el cumplimiento de sus funciones y responsabilidades, en el
marco del nuevo plan de gobierno.
En general, coordinadores y ponentes estamos de acuerdo respecto a la existencia de señales favorables para
que la nueva administración lidere un cambio decisivo en la situación económica y social del país. El nivel de
la tasa de desempleo, así como los datos que nos llegan sobre pobreza11 y otras mediciones de orden social y
ambiental siguen siendo preocupantes por los niveles a los que han llegado. Por lo anterior, consideramos que
se deben mantener, fortalecer y ampliar las medidas de apoyo fiscal y financiero vigentes en favor de la
población más vulnerable y de los pequeños empresarios. Amplios sectores de la población se han visto
afectados de tal manera que se necesitarán años para que puedan retornar a los niveles que mostraban en
2019 y mejorar su condición en acceso a servicios y nivel de vida.
2. APROBACIÓN DEL MONTO DEFINITIVO DEL PGN 2023
Como continuación a lo expuesto en los párrafos anteriores, en las reuniones con el ministro Ocampo y su
equipo técnico analizamos la formulación del presupuesto. En este ejercicio estuvimos de acuerdo sobre la
importancia de definir con la mayor transparencia la factibilidad de recaudar los recursos aforados en el
presupuesto de 2023 que aseguren el financiamiento del presupuesto de esa vigencia, en especial de los
programas sociales dirigidos a la población más vulnerable.
En estas reuniones le manifestamos al ministro Ocampo nuestra conformidad con la ejecución de iniciativas
cuya ejecución se comenzó en la administración anterior, sin mencionar las que se tenga previsto iniciar con
base en el Plan Nacional de Desarrollo que presentará el Gobierno nacional. En este punto, desde el Congreso,
le hemos reiterado al ministro, y por su intermedio al presidente Petro, que no se olvide la importancia de incluir
programas estratégicos para la activación de las economías regionales y locales, cuya ejecución satisface las
necesidades de nuestras comunidades, soluciona muchos de sus problemas y mejora su calidad de vida.
No podemos perder de vista que el crecimiento de la productividad y la competitividad se da desde las regiones,
en especial en las zonas rurales y agrícolas, y en las zonas de frontera, tan olvidadas. Los congresistas
recibimos permanentemente, en todas partes, de los habitantes de la Colombia profunda, solicitudes para que
se ejecuten proyectos relacionados con el apoyo a la producción agropecuaria, asistencia técnica, agua,
insumos para la producción, plantas de tratamiento de aguas residuales (PTARs) y servicios ambientales,
conectividad, energía y salud, vivienda rural, infraestructura deportiva y cultural, fortalecimiento de los espacios
culturales en todos los municipios y apoyo a las actividades asociadas al turismo, vías terciarias y apoyo a los
proyectos productivos de aquellos compatriotas que se han acogido al acuerdo de paz y de otros que han sido
desplazados a regiones de baja productividad.
11 El DANE reportó que en 2021 el porcentaje de personas en situación de pobreza multidimensional en Colombia fue 16%, inferior en 1,5% al de 2019.
(www.dane.gov.co). Sin embargo, esté índice continúa siendo muy alto a nivel rural, donde es casi tres veces el registrado en los entornos urbanos, y
muy desigual entre regiones: en la Caribe y Pacífica se ubica en 27% y 23% y en Bogotá en 5,7%. Véase también:
https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/pobreza-y-condiciones-de-vida.
El presidente Petro ha hecho un llamamiento claro a los alcaldes y a otras autoridades regionales sobre la
necesidad de adoptar, a la mayor brevedad, todas las medidas que sean necesarias ante la alta probabilidad
de ocurrencia de un invierno intenso derivado de un triple episodio consecutivo de la Niña, que se inició en
septiembre de 2020. Es una decisión para resaltar. Coincidimos con el presidente en que es urgente atender
con previsión esta grave situación. A lo largo de 2022 numerosas poblaciones y regiones de Colombia se han
visto afectadas por un invierno que ha sido particularmente intenso y prolongado. En numerosas regiones del
país, viviendas, vías, cultivos y terrenos productivos han sido inundados o destruidos por el agua, el viento, el
desbordamiento de ríos y quebradas y otros fenómenos como derrumbes y desplazamiento de masas,
causando enormes pérdidas humanas y materiales. Por su parte, centros y regiones estratégicas para el
abastecimiento alimentario y productivo del país no encuentran salida a los mercados ni a los puertos, ni sus
habitantes pueden trasladarse a otras regiones del país.
Coordinadores y ponentes consideramos que es urgente la intervención del Estado en todos sus niveles de
gobierno. Se deben adoptar medidas para superar la emergencia invernal que se viene y para iniciar cuanto
antes la puesta en marcha de soluciones estructurales para las regiones y sus gentes, que, como ocurre con
frecuencia, afectan a la población más vulnerable. Este no es un capricho de nuestras comunidades, el cambio
climático ha mostrado que es una realidad que está afectando de una manera terrible todas las zonas del país.
Ante esta situación, de gravedad inusitada, exhortamos al Gobierno nacional para que asigne los recursos del
presupuesto nacional en las cuantías que la superación de esta problemática demanda. No podemos dejar de
atender las solicitudes de las comunidades de estas regiones del país.
El COVID 19 puso de presente el reto que ha significado para el país el problema de conectividad. Incrementar
la cobertura de los servicios de internet de alta calidad en todo el país es hoy una inversión estratégica para la
competitividad económica y el bienestar social. Por todo esto, reiteramos el llamado a los órganos que asignan
los recursos al presupuesto y aquellos que definen su utilización para que no dejen por fuera las solicitudes de
las comunidades en estas regiones. Los niños y adolescentes en todo el país, en las zonas más pobres y en la
ruralidad han perdido años de estudio y muestran retrasos inmensos en su preparación académica, no solo por
la pandemia, también por los efectos de la corrupción, que han afectado el acceso de niños y adolescentes a
un servicio que hoy es un derecho fundamental para su crecimiento y desarrollo intelectual.
Estas peticiones son reclamos y demandas urgentes de nuestros conciudadanos que no pueden desatenderse
y que nosotros como sus representantes, elegidos democráticamente, tenemos la obligación de presentar a
consideración del Gobierno nacional. Velaremos porque las regiones y sus habitantes, en especial los sectores
más vulnerables, reciban el apoyo que merecen por parte del Gobierno.
Como resultado de las actividades que reseñamos en las páginas anteriores contamos ahora con elementos
adicionales de análisis para el estudio y evaluación de las implicaciones económicas y sociales de este proyecto
de presupuesto y para plantear alternativas que contribuyan a mejorar las propuestas del Ejecutivo. En
situaciones como las que atraviesa el país, esta Corporación siempre ha actuado con la máxima
responsabilidad. Así lo ha hecho antes cuando se ha requerido preservar la solvencia de las finanzas públicas;
así lo haremos ahora al abordar el análisis del proyecto de ley de presupuesto, con el cual se inicia una nueva
administración que ha expresado su decisión de impulsar transformaciones fundamentales en la calidad de vida
de nuestros compatriotas.
Los ponentes y coordinadores estamos de acuerdo en que es posible y razonable la solicitud ministerial de
mejorar la distribución propuesta de los recursos para hacer más eficiente el gasto de la Nación. En un ambiente
de discusión franca y creativa, le recomendamos al ministro Ocampo revisar, en el curso de los debates, los
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