Ponencia para primer debate de las comisiones primeras conjuntas de la cámara de representantes y senado de la república al proyecto de ley número 336 de 2023 Cámara - 277 de 2023 senado, por medio de la cual se humaniza la política criminal y penitenciaria para contribuir a la superación del estado de cosas inconstitucional y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 09 Mayo 2023 |
| Número de Gaceta | 447 |
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PONENCIA PARA PRIMER DEBATE DE LAS COMISIONES PRIMERAS
CONJUNTAS DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES Y SENADO
DE LA REPÚBLICA AL PROYECTO DE LEY NO. 336 DE 2023 CÁMARA -
277 DE 2023 SENADO
“POR MEDIO DE LA CUAL SE HUMANIZA LA POLÍTICA CRIMINAL Y
PENITENCIARIA PARA CONTRIBUIR A LA SUPERACIÓN DEL ESTADO DE
COSAS INCONSTITUCIONAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
Honorable Senador
FABIO RAÚL AMÍN SÁLEME
Presidente
Comisión Primera Constitucional Permanente
Senado de la República
Honorable Representante
HERACLITO LANDINEZ SUÁREZ
Vicepresidente
Comisión Primera Constitucional Permanente
Cámara de Representantes
Referencia: Informe de ponencia de Comisión Primera – Proyecto de Ley No.
336 de 2023 Cámara - 277 de 2023 Senado
Respetado Presidente y Vicepresidente,
Honrando el deber encomendado, en los términos legales que para dicho fin ha
dispuesto el reglamento interno del Congreso, en nuestras calidades de Ponentes
del proyecto de ley “Por medio de la cual se humaniza la política criminal y
penitenciaria para contribuir a la superación del estado de cosas inconstitucional y
se dictan otras disposiciones”, nos permitimos rendir ponencia para debate en la
Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes y el
Senado de la República.
I. SÍNTESIS DEL PROYECTO
El Proyecto de Ley 336 de 2023 Cámara - 277 de 2023 Senado “Por medio de la
cual se humaniza la política criminal y penitenciaria para contribuir a la superación
del estado de cosas inconstitucional y se dictan otras disposiciones” (en adelante
PL 336-23C o Proyecto de Humanización) busca promover medidas legislativas que
aporten en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional en el Sistema
Penitenciario y Carcelario derivado de la irracionalidad de la Política Criminal
colombiana. En las últimas décadas, esta política se ha enfocado en el
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endurecimiento punitivo, la ampliación de las hipótesis en que proceden las medidas
de aseguramiento y la exclusión de medidas alternativas a la prisión para un amplio
abanico de conductas delictivas de manera directa (mediante su prohibición
expresa) o indirecta (con incrementos punitivos que hacen que cada vez menos
conductas puedan ser potencialmente objeto de mecanismos anticipados de
terminación del proceso o de acceder a penas sustitutivas por el monto de la pena
prevista en la ley o impuesta).
El Proyecto de Ley está estructurado sobre seis ejes normativos en los siguientes
ámbitos:
1. Despenalización de algunas conductas punibles respecto de las cuales se
considera que acudiendo a los principios de última ratio y fragmentariedad
del derecho penal, existen otros mecanismos que pueden proteger los bienes
jurídicos protegidos de una forma menos restrictiva y lesiva de derechos
fundamentales.
2. Ajustes al régimen de acceso a beneficios administrativos y subrogados
penales, promoviendo el tratamiento penitenciario progresivo teniendo en
cuenta la posibilidad de acceder a beneficios y mecanismos sustitutivos
conforme al avance en el cumplimiento de la pena.
3. Fortalecimiento de la justicia restaurativa mediante la ampliación del alcance
de figuras como el principio de oportunidad y la mediación, que incluye
incrementar el monto de pena mínima prevista en la ley para acudir a estos
mecanismos, así como la autorización de que la conciliación pre procesal
para delitos querellables se adelante ante centros de conciliación
debidamente autorizados.
4. Fortalecimiento del programa de prevención de la reincidencia mediante su
consagración legal y la integración de entidades públicas y privadas para su
implementación
5. Se proponen restricciones para favorecer el ejercicio de la protesta social,
particularmente restringiendo el ámbito de valoración respecto de
determinadas conductas que ocurran en el marco de la protesta social para
que puedan ser calificadas como terrorismo o concierto para delinquir.
6. Otros ajustes en materia penal y de procedimiento penal, tales como la
adecuación de las penas máximas de prisión a una expectativa razonable de
vida en libertad y reintegración del condenado, o la eliminación del parágrafo
del artículo 301 del Código de Procedimiento Penal que reduce los
descuentos punitivos por capturas en flagrancia, entre otros que buscan
hacer más eficiente el sistema penal y coherente con normas vigentes de
otros ámbitos de protección de grupos especialmente vulnerables, y
promover la efectiva reinserción social de las personas que han cumplido sus
penas.
PONENCIAS
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE DE LAS COMISIONES PRIMERAS CONJUNTAS DE
LA CÁMARA DE REPRESENTANTES Y SENADO DE LA REPÚBLICA AL PROYECTO DE
LEY NÚMERO 336 DE 2023 CÁMARA - 277 DE 2023 SENADO
por medio de la cual se humaniza la política criminal y penitenciaria para contribuir a la superación del
estado de cosas inconstitucional y se dictan otras disposiciones.
DIRECTORES:
(Artículo 36, Ley 5ª de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXXII - Nº 447 Bogotá, D. C., martes, 9 de mayo de 2023 EDICIÓN DE 43 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JAIME LUIS LACOUTURE PEÑALOZA
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
Gaceta del congreso 186 Lunes, 25 de abril de 2016 Página 1
PROYECTOS DE LEY
(Artículo 36, Ley 5ª de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXV - Nº 186 Bogotá, D. C., lunes, 25 de abril de 2016 EDICIÓN DE 36 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
g
a c e t a d e l c o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PROYECTO DE LEY NÚMERO 163 DE 2016
SENADO
por medio de la cual se expide la ley del actor para
garantizar los derechos laborales, culturales y de
autor de los actores y actrices en Colombia.
CAPÍTULO I
Objeto, ámbito de aplicación y deniciones
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por ob-
jeto establecer un conjunto de medidas que garanticen
el ejercicio de la actuación como una profesión en Co-
lombia, protegiendo los derechos laborales, culturales
y de autor de los actores y actrices en sus creaciones,
conservación, desarrollo y difusión de su trabajo y
obras artísticas.
Artículo 2°. Ámbito de la ley. La presente ley regula
lo concerniente a la actuación como profesión, derechos
laborales y oportunidades de empleo, derechos de autor,
difusión del trabajo de los actores y régimen sancionato-
rio, entre otros; brindando herramientas para dignicar
esta labor por sus aportes culturales a la nación.
Parágrafo. La presente ley rige para todo tipo de
producciones o actividades que requieran de actores y
actrices para su realización, bien sean escénicas, tea-
trales, audiovisuales, sonoras o de doblaje.
Artículo 3°. Actor o actriz. Se considera actor para
efectos de esta ley, aquel creador que se sirve de su cuer-
po, su voz, su intelecto y su capacidad histriónica para
crear personajes e interpretaciones en producciones tea-
trales y todo tipo de expresiones artísticas y realizaciones
audiovisuales, radiales y demás medios. El actor o actriz
es titular de derechos morales y patrimoniales de autor.
Artículo 4°. Actor profesional. Para efectos de esta
ley se entiende por actor profesional aquel actor o ac-
triz que acredite alguno de los siguientes requisitos:
i) Título profesional de maestro en artes escénicas
o títulos anes;
ii) Experiencia de trabajo actoral mayor de diez
(10) años acumulados y certicados en cualquier me-
dio escénico o audiovisual, avalada por el Comité de
Acreditación Actoral;
iii) Combinación entre educación informal, técni-
ca o tecnológica y, experiencia de trabajo actoral mí-
nimo de cinco (5) años acumulados y certicados en
cualquier medio escénico o audiovisual, avalada por el
Comité de Acreditación Actoral.
Artículo 5°. Ensayo, caracterización, actividad pre-
paratoria y conexa a la creación de personajes. Es toda
actividad propia de la actuación, mediante la cual el
actor o actriz prepara la creación o caracterización del
personaje, ensaya la realización de la obra, investiga,
estudia, memoriza guiones y realiza cualquier otra acti-
vidad relacionada con el mismo, en el lugar de trabajo
y fuera de él.
Artículo 6°. Creaciones artísticas como patrimo-
nio cultural. Las creaciones artísticas de los actores,
como agentes generadores de patrimonio cultural de
la nación, contribuyen a la construcción de identidad
cultural y memoria de la nación. De acuerdo con lo an-
terior, el trabajo de los actores profesionales debe ser
protegido y sus derechos garantizados por el Estado.
Las producciones dramáticas en cine, televisión, teatro
y otras formas de lenguaje escénico o audiovisual son
bienes de interés cultural.
Artículo 7°. Roles en creaciones artísticas. Entién-
dase por creaciones artísticas:
– Rol protagónico: Personaje interpretado por un
actor o actriz, alrededor del cual gira la trama central
de la producción.
– Rol coprotagónico o antagónico: Personaje inter-
pretado por un actor o actriz que, teniendo su propia
historia dentro de la trama, esta gira alrededor de los
protagonistas.
Página 2 Martes, 9 de mayo de 2023 Gaceta del Congreso 447
II. TRÁMITE DEL PROYECTO DE LEY
El Proyecto de Ley 336 de 2023 Cámara - 277 de 2023 Senado, “Por medio de la
cual se humaniza la Política Criminal y Penitenciaria para contribuir a la superación
del Estado de Cosas Inconstitucional y se dictan otras disposiciones” fue radicado
por el Ministro de Justicia y del Derecho, en compañía de varios Congresistas de la
República, el 6 de febrero de 2023 ante la Honorable Cámara de Representantes.
Posteriormente, fue publicado en la Gaceta No. 20 del 13 de febrero de 2023.
Luego, el Proyecto de Ley fue repartido por competencia a la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
El día 10 de febrero de 2023 se adelantó la audiencia pública sobre el Proyecto de
Ley en el Salón Boyacá del Capitolio Nacional, convocada por la Senadora Karina
Espinosa.
El día 15 de febrero de 2023 se radicó mensaje de urgencia a la iniciativa legislativa,
tras considerar que su trámite expedito se considera necesario para asegurar el
respeto de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad, que se
mantienen en una situación de reclusión contraria al orden constitucional.
El día 22 de febrero de 2023 tuvo lugar una nueva audiencia pública sobre el
Proyecto de Ley, convocada por el Representante Juan Carlos Wills.
Finalmente, el día treinta y uno (31) de marzo de 2023 se realizaron dos Audiencias
Públicas en simultánea en las ciudades de Cúcuta y Pasto, acompañadas por el
Ministerio de Justicia y del Derecho.
III. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO DE LEY
En el año 2015 la Corte Constitucional propuso el estándar constitucional mínimo
como una serie de parámetros generales para valorar las normas y medidas que se
tomen en materia de política criminal de manera que sea posible verificar que estas
atienden a una política criminal racional, coherente y eficaz, tal como lo había
mandado previamente su jurisprudencia y se desprende de las principales
recomendaciones del Informe Final de la Comisión Asesora de Política Criminal del
año 2012. Si bien la Corte señaló que la implementación del estándar deba hacerse
de forma gradual, sostuvo también que “resulta un imperativo democrático sostener
que la creación y el fortalecimiento de una política criminal seria, coherente,
fundamentada empíricamente y constitucionalmente enmarcada, es un objetivo
estatal al cual deben orientarse las autoridades públicas sin más dilaciones”.
Los elementos del estándar constitucional mínimo establecido por la Corte
Constitucional, y que se recogen en el contenido y la filosofía de esta iniciativa
legislativa, son los siguientes: a) La política criminal debe tener un carácter
preventivo. Uso del derecho penal como última ratio; b) La política criminal debe
respetar el principio de la libertad personal, de forma estricta y reforzada; c) La
política criminal debe buscar como fin primordial la efectiva resocialización de los
condenados; d) Las medidas de aseguramiento privativas de la libertad deben ser
excepcionales; e) La política criminal debe ser coherente; f) La política criminal debe
estar sustentada en elementos empíricos; g) La política criminal debe ser sostenible.
Medición de costos en derechos económicos; h) La política criminal debe proteger
los derechos humanos de los presos.
Si bien el PL 336-23C no resuelve todos los problemas identificados por la Corte
Constitucional y expertos en la política criminal colombiana, pues muchos de ellos
requieren reflexiones, investigaciones empíricas y reformas institucionales mucho
más profundas, en los niveles legislativo, ejecutivo e incluso en la judicial, la
iniciativa es un gran primer paso para cumplir con ese objetivo tímidamente atendido
hasta el momento, hacia el cual debían orientarse las autoridades públicas desde
hace tiempo “sin más dilaciones”.
Es por ello que este es un llamado a que como legisladores asumamos la
responsabilidad histórica de aportar en la superación de una de las crisis
humanitarias más extendidas en nuestro país, que afecta de forma masiva los
mínimos de dignidad humana de decenas de miles de personas cada día en el
territorio nacional. Ello, por supuesto, de una manera racional y coherente con
nuestro sistema normativo y la obligación de las autoridades de garantizar la
seguridad ciudadana y promover efectivamente los derechos de las víctimas.
El endurecimiento punitivo en Colombia ha sido tal y tan irracional, que en el año
2022, a través de la Ley 2197, se modificó el tope máximo de pena que se puede
imponer para un solo delito elevándolo hasta 60 años, equiparándolo a la pena
máxima para el concurso de delitos y poniendo en entredicho el principio de
proporcionalidad entre la lesividad de los hechos y la sanción estatal. Este tope se
había establecido inicialmente en 40 años cuando se profirió el Código Penal
colombiano, se incrementó a 50 en 2004 y posteriormente a 60 en 2022; pese a
ello, no se cuenta con evidencia empírica que permita afirmar que este incremento
punitivo y otros tantos que se han venido realizando en las últimas décadas hayan
tenido un impacto verificable en la reducción del delito y la violencia en nuestro
medio.
Esta situación fue recientemente abordada por la Honorable Corte Constitucional,
en sentencia C-014 de 2023, que declaró inexequible la reforma introducida por la
Ley 2197 en este punto por considerarla contraria al principio de la dignidad humana
y no atender a los fundamentos de la Política Criminal respetuosa de los Derechos
Humanos establecidos en su jurisprudencia sobre el Estado de Cosas
Inconstitucional. Así, el alto tribunal señaló que “el Legislador no valoró elementos
empíricos que dieran cuenta de la proporcionalidad y razonabilidad del referido
aumento de cara a prevenir la comisión y la reincidencia en el delito”. A juicio de
este ponente, una pena tan extensa no solo es desproporcionada, sino que resulta
en una forma de prisión perpetua encubierta, la cual estaría proscrita en Colombia
en virtud del mandato internacional de que siempre debe existir, para el condenado,
una expectativa razonable de reintegración en la sociedad, la cual se hace inviable
con este tipo de institución o penas demasiado extensas. Este problema de la
legislación vigente fue advertido desde que se presentó esta iniciativa, y es por ello
que entre las propuestas se encuentra la reducción de las penas máximas a unas
que sea coherentes con una expectativa racional de integración social y retorno a
la libertad para el condenado.
El Proyecto de Ley persigue los siguientes objetivos en materia de Política Criminal:
1. Enfrentar el afán punitivo en Colombia. Como se indica en la exposición
de motivos del Proyecto de Ley y que se reseñó en precedencia, la Política
Criminal en Colombia ha estado enfocada en el endurecimiento punitivo que
ha llevado a incrementos de penas contrarios al orden constitucional y a un
sistema de penas incoherente que ha perdido el horizonte de la protección
de los bienes jurídicos más preciados de forma proporcionada al daño
causado por el delito, a un sistema de medidas alternativas a la prisión que
las reformas legales ha vuelto inoperante y al uso excesivo de las medidas
de aseguramiento privativas de la libertad que aún no ha podido controlarse
de forma suficiente.
Así, en los últimos años en Colombia ha habido al menos 60 reformas legales
que incrementan las penas, crean delitos o nuevas hipótesis delictivas
ampliando el alcance de la red de control penal. Así mismo, desde el año
2012 se ha llamado la atención respecto a esa actividad legislativa, y se ha
señalado que las reformas que se han hecho en ese sentido no han logrado
impactar en la reducción de la criminalidad y la violencia en Colombia. Sobre
la incoherencia y falta de fundamentación empírica de la Política Criminal en
Colombia se ha pronunciado la Corte Constitucional al menos en dos
oportunidades (sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015).
De igual forma, en los años 2021 y 2023 el alto tribunal se vio obligado a
intervenir en decisiones de Política Criminal contrarias a sus propias
orientaciones, como la introducción de la prisión perpetua a través de una
reforma constitucional (que resultó contraria a la Carta por sustituir uno de
los pilares esenciales del ordenamiento jurídico colombiano), y una reforma
legal que postuló como pena máxima para una sola conducta delictiva una
que excede las expectativas de vida de una persona promedio en Colombia.
Es por ello que el Proyecto de Ley que se pone a consideración de esta
Comisión contiene disposiciones orientadas a establecer límites razonables
a las penas privativas de la libertad, promover la coherencia y racionalidad
del derecho penal y eliminar algunas conductas delictivas a efectos de
enfocar los esfuerzos de investigación, judicialización y sanción en los
hechos más graves que atentan contra bienes jurídicos.
2. Promover la Justicia Restaurativa como un mecanismo para la solución
de conflictos sociales y penales. La Justicia Restaurativa ha sido un
enfoque promovido desde los enfoques críticos con el derecho penal
tradicional que busca reivindicar el lugar de las víctimas, sus derechos y
reconocimiento como sujetos de derechos por encima del proyecto de
retribución que se interesa fundamentalmente por aplicar una sanción como
imperio de la ley y reacción a la conducta prohibida. Así, la Justicia
Restaurativa tiene como fundamento tres pilares esenciales, a saber:
responsabilización, reparación y reintegración. Con ello, el infractor reconoce
el daño causado y valora a la víctima como otro que ha sufrido con el delito,
por lo cual se plantea desde su propia reflexión la necesidad de un estilo de
vida alejado del delito y de la violencia. Adicionalmente, toma medidas
efectivas para la reparación de la víctima ya sea a través de la compensación
económica o simbólica por el daño causado. Finalmente, la filosofía
restaurativa entiende que el infractor es una persona que puede reintegrarse
de una forma positiva a la sociedad.
Actualmente, la legislación procesal penal colombiana incluye como
mecanismos restaurativos el principio de oportunidad en algunas
modalidades, así como la mediación y la conciliación. Con este proyecto se
pretende ampliar el alcance de estas instituciones para que cuando las
autoridades lo encuentren oportuno y se logre un acuerdo dialogado entre
las partes en el conflicto sea posible que se renuncie al proceso penal, de tal
forma que, habiendo una solución satisfactoria, no se desgaste a la
administración de justicia y a las partes en un extenso litigio que
probablemente no garantizará la satisfacción para ninguna de ellas.
Adicionalmente, se introducen disposiciones orientadas a promover la
participación de las personas privadas de la libertad en establecimientos de
reclusión en procesos restaurativos, de tal forma que se fortalezca su
proceso de resocialización incorporando espacios para su reflexión sobre el
daño causado y el reconocimiento a las víctimas del delito.
3. Fortalecer los procesos de resocialización y el tratamiento penitenciario
progresivo. Como se indica en la exposición de motivos del Proyecto de Ley,
las condiciones actuales del Sistema Penitenciario y Carcelario colombiano,
que se ven afectadas estructuralmente por el hacinamiento y la insuficiente
garantía de los derechos fundamentales de esta población dificultan el
cumplimiento de un tratamiento progresivo y de la adecuada atención a esta
población. Pese a que constitucional y legalmente las penas tienen como
función la reintegración social del condenado, estas condiciones materiales
dificultan el cumplimiento de tal finalidad, además de que existen una serie
de barreras e inconsistencias del régimen penal colombiano que son las
causantes de tal imposibilidad material.
De esta forma, el proyecto busca reducir de forma cautelosa y sin poner en
riesgo la seguridad ciudadana varias de esas barreras a través de la
Gaceta del Congreso 447 Martes, 9 de mayo de 2023 Página 3
racionalización de algunas normas relativas al acceso a medidas alternativas
al encarcelamiento para personas particularmente vulnerables o aquellas
que se encuentran privadas de la libertad por delitos de menor gravedad.
Finalmente, se propone armonizar el régimen de beneficios administrativos y
medidas alternativas con un tratamiento penitenciario progresivo en que la
persona condenada retorne paulatinamente a la sociedad con el apoyo y
supervisión estatal, de tal manera que se reduzcan los riesgos de
reincidencia.
4. Fortalecer la seguridad como impacto indirecto de las medidas. Como
se ha venido señalando, históricamente en Colombia y otros países no existe
evidencia empírica que permita sostener que el incremento de penas o las
medidas orientadas al endurecimiento punitivo hayan impactado de forma
positiva en la reducción del crimen e incrementar la seguridad para el
ciudadano de a pie. Por el contrario, medidas que permitan enfocar los
esfuerzos y capacidades institucionales en la persecución y judicialización de
los hechos más graves de manera que se reduzca la impunidad, así como
priorizar el uso de la privación de la libertad en los autores de los delitos más
graves o reincidentes con oferta efectiva para la reintegración social tendría
efectos positivos en la reducción de la reincidencia y la seguridad ciudadana.
Por lo anterior, el Proyecto de Ley contiene medidas orientadas a la eliminación de
algunas figuras delictivas que, en virtud de los principios de última ratio y
fragmentariedad del derecho penal deberían recibir un tratamiento diferente al de la
persecución penal y la aplicación de sanciones privativas de la libertad.
Si bien con la criminalización de estas conductas se persigue la protección de
bienes constitucionalmente protegidos, los principios de última ratio y
fragmentariedad indican, de una parte, que si existen otros mecanismos sociales,
judiciales o administrativos para inhibir a las personas de cometer determinadas
conductas debe acudirse a estos, y solamente cuando se demuestre su insuficiencia
podrá recurrirse al derecho penal, y de otra, que solamente las lesiones más graves
a esos bienes jurídicos deben ser objeto de protección penal. De esa forma, se
garantiza que la intervención penal sea necesaria, y que el aparato de
administración de justicia no se desgaste en conductas que no son de particular
gravedad para la protección de bienes jurídicamente tutelados.
Además, el Proyecto de Ley busca brindar herramientas para robustecer el
tratamiento penitenciario progresivo orientado a la reintegración social, de tal forma
que las penas sustitutas, subrogados y beneficios administrativos operen de manera
coherente con los avances de la persona privada de la libertad en la interiorización
de un estilo de vida alejado del delito, atendiendo al postulado de acuerdo con el
cual el avance en el tratamiento sea mayor y satisfactorio, mayores grados de
libertad debe obtener el condenado.
Otro elemento central de la iniciativa es fortalecer los mecanismos de Justicia
Restaurativa existentes en la legislación penal colombiana (como el principio de
oportunidad, la mediación y la conciliación), así como la implementación de
procesos con enfoque restaurativo al interior de establecimientos de reclusión como
una forma de aportar en el proceso de reintegración social, a través del
reconocimiento del daño causado con el delito, la dignificación de las víctimas y la
promoción de procesos de reconciliación con la comunidad.
Por último, debe señalarse que esta iniciativa no solo tiene el potencial de aportar
positivamente en la racionalización de la política criminal y en la superación del
Estado de Cosas Inconstitucional, sino también en mejorar las condiciones de
seguridad en las ciudades colombianas, puesto que con la descriminalización de
algunas conductas y el fortalecimiento de mecanismos de justicia restaurativa es
posible enfocar los esfuerzos institucionales de investigación y juzgamiento, así
como de aplicación de sanciones penales respecto de los hechos que afectan más
gravemente los bienes que el ordenamiento jurídico protege en favor de los
ciudadanos. Adicionalmente, si el Sistema Penitenciario y Carcelario opera de
manera óptima sin tener que atender a una cantidad de personas que excedan su
capacidad, hay mayores posibilidades para que desarrollen procesos efectivos de
resocialización y prevención de la reincidencia delictiva.
Así, las prisiones en Colombia podrían transitar a consolidarse como centros para
la reintegración social en lugar de universidades del crimen. Sobre este aspecto,
debe destacarse, como se señala en la exposición de motivos del Proyecto de
Humanización radicada ante el Congreso de la República, que los costos
institucionales y humanos de la supuesta solución de ampliar los cupos carcelarios
y penitenciarios son enormes (ascienden a una inversión aproximada de 5.1 billones
de pesos para suplir el déficit actual de infraestructura), además de que se ha
demostrado ineficaz e insuficiente en la historia reciente del país.
El Borrador del Proyecto de Ley y su texto definitivo han sido objeto de socialización
en diferentes espacios con expertos nacionales e internacionales e instituciones
directamente involucradas en las diferentes etapas de la Política Criminal, tales
como el Consejo Superior de Política Criminal, la Comisión Asesora de Política
Criminal, en diversas audiencias públicas convocadas por el Congreso de la
República y en la Primera Conferencia Internacional de Justicia Restaurativa
realizada el día 14 de febrero de 2023.
En algunas de estas instancias, importantes expertos en estos temas como
delegados del Instituto Colombiano de Derecho Procesal y académicos de las
universidades Javeriana, Externado, Andes, Rosario, Nacional de Colombia, entre
otras, fueron enfáticos en que la respuesta a la criminalidad en Colombia no puede
seguir siendo el incremento de penas y la ampliación de la infraestructura carcelaria,
así como se observó que en términos generales, se trata de una propuesta
mesurada, razonable, que atiende a elementos como la gravedad y lesividad de los
delitos, y que en ese orden no sería una reforma de “excarcelación masiva”, sino
que tiene un alcance particular respecto de ciertas figuras delictivas de menor
gravedad. En esas audiencias, se llamó la atención acerca de que tras 25 años de
la primera declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional aún no se han tomado
medidas que impacten significativamente en esta situación.
IV. CONCEPTO DEL CONSEJO SUPERIOR DE POLÍTICA CRIMINAL
A través del Concepto 01 de 2023 el Consejo Superior de Política Criminal (en
adelante “CSPC” o “el Consejo”) rindió concepto favorable con algunas
observaciones al Borrador del Proyecto de Ley sin radicar “Por medio de la cual se
humaniza la política criminal y penitenciaria para contribuir a la superación del
estado de cosas inconstitucional y se dictan otras disposiciones”, el cual lleva un
contenido casi idéntico (con algunos ajustes realizados con posterioridad) al PL 336-
23C. El borrador fue estudiado en la sesión del Comité Técnico realizada el 19 de
enero de 2023, y posteriormente fue sometido a aprobación por parte de los
miembros del Consejo.
En términos generales, el CSPC encontró que el borrador se ajusta a los
lineamientos de política criminal que debe seguir el Estado Colombiano para la
racionalización de la política criminal y avanzar decididamente en la superación del
Estado de Cosas Inconstitucional en el Sistema Penitenciario y Carcelario. Así lo
indicó en el concepto:
“en términos generales, la iniciativa legislativa recibe ajustada acogida exaltándose la
voluntad de querer contribuir en la superación del estado de cosas inconstitucional,
avanzándose igualmente en la construcción de una normatividad que propenda por
dicho objetivo y que garantice los derechos de todas las partes e intervinientes en la
actuación penal”.
Algunas de las principales observaciones del Consejo Superior de Política Criminal
al borrador fueron las siguientes:
x El Consejo encontró oportuno reducir los topes de penas máximas a cuarenta
(40) años cuando se trate de un único delito y cincuenta (50) cuando se trate
de concurso de conductas punibles en la parte general del Código Penal.
Hacia el futuro, se sugirió que teniendo en cuenta que la escala de penas en
la parte especial de ese cuerpo normativo ha estado por encima de esos
rangos en los últimos años, y respecto de algunos delitos en particular, se
dejó planteada la posibilidad de revisar las penas máximas para algunos
delitos en el Libro II, de tal forma que los montos de las penas previstas en
la ley para cada figura delictiva sean coherentes con los topes máximos
señalados en los artículos 31 y 37.
x Adicionalmente, se sugirió hacer una revisión de algunos de los delitos cuyos
autores podrían ser beneficiarios de algunos subrogados penales, pues ello
podría generar conflictos con el cumplimiento de algunos compromisos
adquiridos internacionalmente por el Estado colombiano.
x En lo que se refiere al parágrafo del artículo 8 del proyecto de Ley, en su
concepto el CSPC señaló que supeditar la concesión de la suspensión de la
ejecución de la pena a pequeños agricultores que se encuentren privados de
la libertad por haber cometido, en condiciones de marginalidad, alguno de los
delitos contemplados 375, 376, 377 y 382 del Código Penal al cumplimiento
de los demás requisitos previstos en esa norma, incluido que el monto de la
pena impuesta fuere inferior a seis (6) años y participar en algún programa
de sustitución de cultivos podría reducir los efectos de la propuesta, pues
pareciera imponer condiciones aún más restrictivas a esta población
vulnerable que a autores de otros delitos graves. En ese orden, cabe resaltar
que en el texto del PL 336/23C tal como fue radicado incluyó la expresión
“Con independencia de lo dispuesto en el numeral 1 del presente Artículo”,
de tal forma que no se exija a esta población en particular que la pena
impuesta.
x Respecto a las medidas de descriminalización propuestas en el Proyecto de
Ley, el CSPC indicó que “el Proyecto de Ley puesto a consideración sustenta
de manera suficiente las razones empíricas, de constitucionalidad,
coherencia, dogmática penal y utilidad que llevan a realizar modificaciones
en la parte especial del Código”. En todo caso, señaló que si bien la
derogatoria de algunas figuras delictivas podría encontrar asidero en los
principios fundamentales de fragmentariedad, subsidiariedad y última ratio
del Derecho Penal, la justificación de estas medidas podría robustecerse en
la exposición de motivos, tomando en consideración aspectos tales como el
“elemento empírico del delito (cuántos casos vs cuántas condenas y cuántas
personas han tratado de ser disuadidas mediante el abuso del derecho), así
como sobre la valoración en torno a si debe o no ser objeto de protección
penal”.
x En relación con las modificaciones propuestas para proteger el derecho a la
protesta social, consistentes en incluir parágrafos en los artículos 340 y 343
del Código Penal, en las cuales se propone que no sea posible imputar los
delitos de concierto para delinquir y terrorismo a quienes ejercen su derecho
a la libertad de expresión en el contexto del desarrollo de la protesta social
protegida por la Constitución, el Consejo señaló que “no resulta acorde con
una Política Criminal respetuosa de los derechos humanos que ciertos delitos
contenidos en el Código Penal puedan ser utilizados para desincentivar el
ejercicio legítimo de derechos fundamentales, en particular de la protesta”.
No obstante, el Consejo señaló que la modificación propuesta podría
robustecerse en términos de la redacción y el mecanismo jurídico para
impulsar esta reforma.
x Sobre las reformas a la legislación procesal penal, el Consejo señaló de
forma general que “el proyecto consagra cambios procesales importantes y
que guardan consonancia con los lineamientos que, desde el Consejo
Superior de Política Criminal, se han consolidado a lo largo de los años”. Así,
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