Ponencia para primer debate al proyecto de ley 118 de 2002 cámara
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 118 DE 2002 CÁMARA. por la cual se modifica parcialmente el Decreto-ley 1421 Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá, D. C.,y se dictan otras disposiciones.
Bogotá, D. C., 20 de noviembre de 2002
Doctor
IVAN DIAZ MATEUS
Presidente
Comisión Primera Constitucional Permanente
Ciudad
Cordial Saludo,
Cumpliendo con el honroso encargo asignado por la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente, presento a su consideración, y dentro de la oportunidad indicada, ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 118 de 2002 Cámara, por la cual se modifica parcialmente el Decreto-ley 1421 Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá, D. C., y se dictan otras disposiciones.
En primer lugar, debo destacar el trabajo del ciudadano Rodrigo Pombo, autor intelectual de este proyecto y con quien se ha venido realizando una ardua labor para impulsar las propuestas que a continuación se analizarán.
El proyecto que nos ocupa es de vital importancia para la estructura política, social y económica de la capital de la República por lo que considero que la descripción de las propuestas debe hacerse minuciosamente, analizando artículo por artículo del proyecto con el fin de que se entienda claramente la intención de esta iniciativa.
Este extenso análisis, junto con la exposición de motivos publicada en la Gaceta del Congreso número 457 del jueves 31 de octubre de 2002, conforman el marco general dentro del cual se ubica este proyecto. Habiendo dicho lo anterior, procedo en el desarrollo detallado de la propuesta.
DECRETO LEY 1421
T I T U L O V
DESCONCENTRACION TERRITORIAL
Localidades
Artículo nuevo. Sobre el propósito de la desconcentración territorial en Bogotá.
Para todos los efectos, la desconcentración territorial en Bogotá tiene como propósito el de prestar cada vez más eficientemente los servicios públicos y garantizar el cumplimiento de las normas para mejorar la calidad de vida de los habitantes.
Desarrollo
Dentro de los múltiples estudios que sobre Bogotá se han realizado y en especial sobre la descentralización y la desconcentración territorial encontramos una investigación sistemática auspiciada por la Fundación Corona.
Uno de ellos se encuentra publicado en el folleto ¿ámbito de reflexión¿ titulado ¿descentralización en Bogotá, una visión prospectiva¿ por Jaime Silva Bautista.
El eje central de la investigación es poder clarificar cuáles son los problemas de la descentralización en Bogotá y se concluye como uno de los principales problemas el de la falta de claridad sobre el propósito de la descentralización capitalina.
En efecto, dice el autor, ¿el estatuto orgánico no hace ningún enunciado explícito sobre el propósito o finalidad de la descentralización en Bogotá. Por lo tanto, en estricta justicia, las críticas hechas sobre los pobres resultados del esquema carecen de validez, pues no hay un referente contra el cual comparar¿ 1 luego la discusión, según Silva, se ha concentrado ¿en los aspectos operacionales (el tema de la contratación, por ejemplo) o a invocar categorías abstractas (la participación ciudadana, las ¿razones políticas de la descentralización) o a ¿sugerir¿ soluciones imposibles de evaluar en cuanto a su conveniencia o inconveniencia¿2 de modo que se hace evidente que sin un propósito claro del proceso y del modelo descentralizador, el norte es imposible de trazar luego todo estudio y análisis que se haga sobre el particular, no pasará a ser más que divagación y trámite.
En consecuencia, es indispensable definir el propósito y la finalidad de la descentralización en Bogotá, y aun cuando el doctor Jaime Castro tenía clara convicción de estatuirlo en Bogotá, y así lo trató de expresar en el artículo 60 del Estatuto, entre otras cosas a propósito de la necesidad de recuperar la gobernabilidad de la ciudad, basado en el experimento que realizó la Organización de las Naciones Unidas en la ciudad de Nueva York en 1994, donde reunió a más de cien alcaldes de todo el mundo que estudiaban la pobreza y la marginalidad, se definió que ¿ la solución a esos flagelos sociales exige dotar a las ciudades de suficiente gobernabilidad, es decir, de instituciones que faciliten a las autoridades hacer uso de sus funciones y a las comunidades participar efectivamente¿3 eso es descentralizar.
Desgraciadamente ese propósito del doctor Castro se vio reflejado en el espíritu de la ley, pero no hubo ningún texto que lo consagrará expresamente, de modo tal que aunque nos resulta palpable el logro que se obtuvo en materia de gobernabilidad a raíz del estatuto en Bogotá, nos parece recomendable consagrar expresamente el texto legal con el objeto de otorgar mayor fuerza vinculante y de tener un norte unívoco y coercible que supedite y organice toda reglamentación futura que sobre ese tema se toque en Bogotá.
Artículo nuevo. Definición de localidad. Para efectos de esta ley, las localidades son divisiones territoriales que se crean para el cumplimiento de funciones administrativas que constituye el ámbito especial dentro del cual ejercen sus atribuciones las autoridades que las gobiernan.
Desarrollo
Para empezar, cabe anotar que esta definición es casi una fiel copia de la que el padre del estatuto orgánico de Bogotá, el doctor Jaime Castro definió cuando hizo el prólogo del libro ¿manual de la administración local en el distrito capital¿ de Luis Leguizamón Cepeda, publicado por librería Ethos, y en donde con gran atino y exactitud define talvez la principal herramienta de la desconcentración capitalina cual es la localidad.
Consideramos que es recomendable para efectos de tener más y mejores herramientas de interpretación para la administración pública capitalina, consagrar un artículo que defina la localidad.
En efecto el evitar estipular que es una ¿entidad pública¿ (como lo sugiere el doctor Jaime Castro) nos empieza a absolver el gran debate institucional de si debe o no ser la localidad una entidad territorial. Por supuesto que podrá serlo y así entonces hablaríamos técnicamente de descentralización, sin embargo no creemos que sea loable para la ciudad darle el ¿status¿ de entidad territorial a las localidades en estos días puesto que esto implicaría no solo revestirla de propias funciones que le sean suyas y no delegadas, sino la autonomía fiscal, administrativa, política y financiera que ella supone, generando así más inoperancia e ineficiencia en la administración pública, cosa que como advertimos ese sería el fin opuesto al que pretendemos plantear.
Debemos seguir hablando entonces desde el punto de vista técnico-jurídico de desconcentración capitalina por las siguientes razones:
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El otorgarle personería jurídica a las localidades implica como lo anota el profesor Libardo Rodríguez ¿el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las colectividades (...) locales, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad.¿4 Es decir que para efectos prácticos habría un mayor distanciamiento entre el poder central del palacio Liévano y las localidades como quiera que estas tendrán sus propias funciones, ya no delegadas, que las reviste, ya no de autonomía sino de total independencia, por lo menos frente a las funciones que le son suyas.
De modo que todas las responsabilidades jurídicas por ejemplo, recaerán directamente en la localidad, el poder decisorio carecería del control de tutela gubernamental que desde nuestro punto de vista es indispensable en una ciudad como Bogotá para poder coordinar verdaderamente la actuación estatal y, por último, la descentralización iría en contra a la tendencia actual de unificación capitalina por medio del área metropolitana.
Por supuesto que la responsabilidad política seguirá recayendo como tiene que ser, y como de alguna manera ha venido siendo, en las autoridades locales, sobre todo en las de elección popular, léase ediles, toda vez que ellos y ellas son en mayor o menor medida los personajes elegidos para gobernar, administrar y definir las políticas locales, aunque como veremos más adelante, esto en la práctica sea irreal.
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Así mismo, consideramos que en cuanto a la autonomía política se refiere, no es recomendable asistir a las autoridades locales de mayor legitimidad que la que la propia Constitución Política les ha dado en su artículo 323 párrafo 2, que al tenor reza: ¿En cada localidad habrá una Junta Administradora Local, elegida popularmente...¿5 vale decir que, la Constitución le ha otorgado la legitimidad popular a las JAL originada en su elección popular y no hay ninguna otra autoridad local, llámese alcalde local, unidad ejecutiva local, o cualquiera otra inventada institución o cargo.
En consecuencia, compartimos la tesis según la cual NO vemos plausible, bajo el sistema actual, la elección popular de alcaldes locales o cualquiera otra autoridad local distinta a las JAL, porque nos parece que iríamos en contravía de la concepción de desconcentración capitalina, porque, como lo anotamos, una ciudad de las características de Bogotá, necesita tener un eje de mando unificado en cuanto a los asuntos generales y de competencia distrital y en ese sentido sería un verdadero obstáculo para el alcalde mayor contar con alcaldes locales que deben su mandato y obedecen a los electores y no a ese centro de mando unificado; y por último desplazaría y porque no decirlo, volvería nugatoria toda preeminencia política y administrativa de las JAL, que bajo nuestra óptica política debe de ser la corporación número uno en cuanto a mando, responsabilidad y dirección se refiere, en la localidad.
Así mismo, a la luz del ordenamiento constitucional actual, es imposible, so pena de inexequibilidad, estipular algo semejante pues el artículo 260 C.P. en conjunción con el artículo 323 C.P. son tajantemente claros.
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Como tercer argumento, creemos que si bien las localidades tienen...
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