Ponencia para primer debate al proyecto de ley 139 de 2002 cámara
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 139 DE 2002 CÁMARA. por medio de la cual se crea el Fondo de Fomento Forestal
Bogotá, D. C., mayo de 2003
Doctor
CESAR AUGUSTO MEJIA URREA
Presidente
Comisión Tercera Constitucional Permanente
Ciudad.
Cordial saludo:
Cumpliendo con lo asignado por la Mesa Directiva de la Comisión Tercera Constitucional Permanente, rendimos ponencia favorable para primer debate al Proyecto de ley número 139 de 2002 Cámara, por medio de la cual se crea el Fondo de Fomento Forestal, cuyo autor es el Representante Armando Amaya, a fin de que se proceda a continuar el trámite.
Cordialmente,
Sergio Díaz Granados G., Ponente Coordinador; Zulema Jattin Corrales, Ponente.
JUSTIFICACION DE LA PONENCIA
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Importancia de lo Forestal
La actividad forestal hace parte de uno de los sectores que tiene grandes posibilidades de crecimiento económico y social, debido a las ventajas por la cantidad de bosques naturales que tiene el país. Es así como en Colombia el 69% de la superficie continental es de aptitud forestal1, aunque solo el 46% de dicha área está cubierta por bosques.
La conservación de los bosques es de gran importancia, pues además de ser hábitat de asentamientos humanos y proveer materias primas como madera, resinas, cortezas y semillas, contribuye al desarrollo económico y social del país, y presta otros servicios ambientales como ser hábitat de la flora y fauna silvestre, proteger y regular las cuencas hidrográficas, evitar y mitigar la erosión de los suelos y ofrecer posibilidades para actividades turísticas.
Sin embargo, diversos factores han contribuido al deterioro de los bosques, entre los que se encuentra el abastecimiento de la industria y el comercio de maderas. Es así como se estima que el abastecimiento de la industria forestal afecta de forma negativa entre 40 mil a 68 mil hectáreas al año de bosques naturales y ante la limitada competencia, baja inversión extranjera, aplicación de tecnologías inadecuadas y el atraso tecnológico, el sector forestal se ha caracterizado por su baja calidad y eficiencia. A esto se suma la escasa reforestación y el escaso manejo de la sucesión vegetal que se ha realizado en el país.
Es por lo anterior que la Política Nacional de Bosques tiene como principios establecer que los bosques son parte integrante y soporte de la diversidad biológica, étnica y de la oferta ambiental, son un recurso estratégico de la Nación y por lo tanto su conocimiento y manejo son tarea esencial del Estado con apoyo de la sociedad civil, del mismo modo las acciones para el desarrollo sostenible de los bosques son una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad y el sector privado; así mismo la investigación científica de los ecosistemas boscosos tropicales es indispensable para avanzar hacia el desarrollo sostenible del sector forestal.
La necesidad de conservar el sector forestal ha hecho que el Congreso de la República promueva incentivos para este sector como está establecido en la Ley 788 de 2002 (Reforma Tributaria) la cual otorgó algunos estímulos tributarios en materia de impuesto sobre la renta para el fomento forestal.
Del mismo modo en el Plan Nacional de Desarrollo se posibilita la explotación económica y se pretende incluir y fondear recursos para el CIF2, pero es necesario promover en el interior del sector la investigación, innovación y comercialización del mismo.
La avanzada deforestación y degradación de los bosques se debe en gran parte a la falta de recursos para invertir en el sector forestal, es por esto que el sector privado que se beneficia de los recursos del bosque debe hacer un esfuerzo a través del pago de la Cuota para el Fomento Forestal, con el fin de que esos recursos puedan ser invertidos en programas de investigación, transferencia de tecnología y promoción a la reforestación de aquellas áreas deterioradas por la misma utilización de los bosques y lograr así la consolidación del sector y garantizar la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo Forestal.
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Antecedentes de las Contribuciones Parafiscales
La parafiscalidad es un concepto de origen francés, país que utilizó por primera vez esta institución cuyo objeto es separar ciertos recursos financieros del encasillado tradicional de la hacienda pública. La palabra la originó Robert Schuman, quien en 1946 publicó una relación de todos los ingresos públicos el Estado francés3. El concepto se extendió y tomó relevancia jurídica en los países europeos que se caracterizan por el sistema de derecho codificado.
De igual manera en Colombia la Parafiscalidad tiene su desarrollo normativo con mucha antelación, constituyéndose el Fondo Nacional del Café en el primero de su género, y posteriormente nacen nuevas contribuciones parafiscales. Sin embargo, es a partir de la Constitución de 1991 que se eleva a canon constitucional, en cuanto se enuncia en el artículo 150 numeral 12, el 179 numeral 3 y el artículo 338.
Para los tratadistas en Hacienda Pública, lascausas fundamentales del desarrollo de la parafiscalidad, son las siguientes:
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Causas de carácter político, originadas por el crecimiento y extensión de las actividades y funciones del Estado moderno;
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Causas administrativas derivadas de la descentralización y la formación de organismos autónomos dentro del Estado, con funciones y actividades cada vez mayores y más semejantes a las del sector privado;
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Causas político-administrativas, que surgen de la idea del Estado- empresa que configura nuevos perfiles de actividad político-administrativa;
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Causas de índole financiera, como el agotamiento de las fuentes tradicionales de imposición, y la insuficiencia de asignaciones presupuestales frente al crecimiento del gasto público, lo cual obliga a buscar recursos al margen de los ingresos de tipo tradicional.4
A su vez el tratadista francés Maurice Duverger establece que la parafiscalidad es una institución intermedia entre la tasa y el impuesto caracterizada por ser una exacción efectuada por ciertos organismos públicos o semipúblicos sobre sus usuarios para asegurar su financiamiento autónomo. Constituyen el ejemplo más importante las cotizaciones pagadas a la seguridad social. Así ha existido la tendencia de confundir los conceptos de tasa y parafiscalidad, debido a que ambas comparten dos características principales como son:
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Las cantidades percibidas son destinadas a un servicio concreto, y
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los usuarios pagan a cambio de las ventajas que obtienen del servicio existiendo contraprestación. Sin embargo, el concepto de parafiscalidad se aproxima más al de impuesto que al de tasa ya que los pagos tienen un carácter obligatorio, es decir, que el usuario del servicio no tiene posibilidades de elegir y por otra parte no hay proporcionalidad entre las cantidades pagadas y las contrapartidas obtenidas.5
Del mismo modo el tratadista Andre De Lauba-Dere en su libro de Tratado elemental de Derecho Administrativo establece que ¿las tasas parafiscales son exacciones que presentan un carácter de contribución forzada sin constituir por eso tasas fiscales, estas últimas no siendo percibidas sino en provecho del tesoro.6
En suma, y recogiendo lo expresado en diferentes fallos de la corte Constitucional, si bien la parafiscalidad tuvo su desarrollo en la jurisprudencia y la doctrina colombiana el término se introduce en el lenguaje de...
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