Ponencia Para Primer Debate al Proyecto de Ley Orgánica 235 de 2018 Senado
por medio de la cual se regula la enajenación de la propiedad accionaria del nivel nacional y se dictan otras disposiciones. HSALM-199-17
Doctor
ROOSVELT RODRÍGUEZ
Presidente Comisión Primera
Honorable Senado de la República
E. S. M.
Referencia: Proyecto de Ley Orgánica número 235 de 2018 Senado, por medio de la cual se regula la enajenación de la propiedad accionaria del nivel nacional y se dictan otras disposiciones.
En los siguientes términos rindo ponencia para primer debate del proyecto de la Referencia, al cual fui designado como ponente por la Mesa Directiva de Comisión Primera de Senado.
ANTECEDENTES DEL PROYECTO
Este proyecto de ley fue presentado por los honorables Senadores Mauricio Aguilar Hurtado, Sofía Gaviria Correa, Paloma Valencia Laserna, Alexander López Maya, Carlos Alberto Baena y Luis Évelis Andrade, el 9 de mayo de 2018. Mediante Acta número MD - 29 del día 30 de mayo de 2018 fui designado como ponente para primer debate.
OBJETO Y CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
De acuerdo con el texto propuesto, el proyecto de ley bajo estudio tiene por objeto incorporar en el ordenamiento jurídico la autorización por parte del Congreso de la República de la enajenación de la propiedad accionaria del nivel nacional. La mencionada autorización se hará mediante ley de iniciativa gubernamental y con base en estudios técnicos y macroeconómicos.
La modificación de los artículos 6°, 7° y 8° de la Ley 226 de 1995 corresponde a la necesidad del Legislativo de conservar su independencia y armonizar la reglamentación de que trata la presente ley con las disposiciones constitucionales expresas en los artículos 113 y 150 de la Constitución, así como de hacer que el mecanismo de enajenación de la propiedad accionaria estatal sea utilizado cuando sea la decisión más óptima entre todas las decisiones posibles para el financiamiento de la inversión pública.
En primer lugar, a partir de las facultades que el numeral 9 del artículo 150 de la Constitución concede al Congreso para autorizar al Gobierno en materia de celebración de contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, y a partir de los últimos sucesos en cuanto al proceso de venta de Isagen, la Corporación ve necesaria la revisión de la actual legislación que rige a partir de 1995 sobre la enajenación de la propiedad accionaria estatal, dado que la Ley 226 deja sin competencia al Congreso de la República para tomar decisiones en la materia, lo cual es contrario al artículo 113 de la Constitución sobre separación de poderes, dado que no hay una colaboración armónica para la toma de decisiones sobre dicho ámbito de lo público.
En este sentido, la propuesta consiste en hacer que el Congreso radique una ley de autorización para cada proyecto de programa de enajenación. Este mecanismo es utilizado cuando hay una dualidad en el ejercicio de una función constitucional po r diferentes ramas del poder público. Si bien celebrar contratos para realizar una labor de Gobierno es una función típicamente administrativa, en equilibrio de poderes, el poder legislativo es quien debe viabilizar esta realización. Así, dicho diseño en la distribución del poder público es acorde con el principio de separación de poderes así como con la función de control político del legislativo.
En segundo lugar, si bien el artículo 7 °de la Ley 226 de 1995 establece algunos lineamientos sobre el contenido del programa de enajenación, no contempla la inclusión de un argumento que es central para tomar la mejor decisión por parte de la instancia de cierre, como es el estudio técnico que establezca con certeza que tan óptima es la opción de enajenación entre todas las opciones posibles para el financiamiento de la inversión pública. Esto implica que el Gobierno debe presentar ante el Congreso un estudio técnico riguroso que analice los beneficios y los costos de la enajenación, para diferentes escenarios de la economía, lo cual implica que la decisión se tome bajo argumentos menos azarosos y de esta manera se proteja de una mejor forma los bienes públicos administrados por el ejecutivo.
En tercer lugar, el proyecto propende por establecer una garantía a la soberanía energética nacional preservando el equilibrio seguro en el mercado energético fijando el límite de participación en el sector privado de generación de energía del 30%, límite que no será aplicable a las empresas oficiales ni públicas, así como tampoco a las mixtas cuyo capital mayoritario fuese público.
JUSTIFICACIÓN DE LA INICIATIVA
La cuestión acerca del modelo económico a adoptar para el país fue uno de los debates que con más ahínco adelantaron los constituyentes de 1991. Corrían los años noventa, y por el mundo entero se alzaba un nuevo orden histórico que desde la unipolaridad planteaba el papel sagrado del mercado y del capitalismo como el modo de producción idóneo para el progreso de los pueblos. No obstante lo anterior, sabio fue el Constituyente de 1991 al establecer fronteras al voraz neoliberalismo, y fue precavido de adoptar en la Carta Política un modelo económico que si bien no escapó a los vientos de su tiempo, dotó a la República de herramientas para garantizar lo que entonces se alzaba como nuestro objetivo como Nación: El Estado Social de Derecho.
De esta manera, el Constituyente consagró un modelo de mercado con reconocimiento expreso de la propiedad privada, de la libre actividad económica y de la iniciativa privada, en un esquema de libre competencia que adquirió el status de derecho fundamental; pero a la vez aseguró la posibilidad de intervención del Estado en todos los campos. Adicionalmente, incluyó las normas referentes a la economía solidaria, que permiten una especie de colectivización de los bienes de producción. [1] Así lo sostuvieron los constituyentes liber ales en la Plenaria de la Asamblea Constituyente al iniciar la discusión de los temas económicos:
Buscaremos fortalecer y hacer eficaz la libre competencia económica, al tiempo que procuramos un Estado capaz de dirigir la economía en beneficio de toda la sociedad. Nos ponemos a sentar las bases para la construcción de un Estado y una sociedad modernos y justos, ¿Con tanto mercado como sea posible y con tanta intervención como sea necesaria? [2].
De esta forma, el Estado asumió su papel como agente económico, con la finalidad última de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo segundo de la Carta. Para esto, el Constituyente le asignó, entre otras, la función de regulación económica, la función proveedora de bienes y servicios, la función fiscalizadora o de hacienda pública, la función de redistribución y la función de estabilización económica. [3]
Esta postura del Constituyente de 1991 se sintetiza en el artículo 334 de la Carta, que le otorga al Estado la dirección general de la economía. Este artículo, en concordancia con los artículos 150, 179, 200 y 371 de la Constitución, faculta al Congreso, al Presidente y al Banco de la República para adelantar las actividades orientadas la dirección económica del país, en el marco de la colaboración armónica establecida en el artículo 113. [4]
En este esquema, particular rol concedió el Constituyente al Congreso de la República en materia de dirección económica, dado que como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 150 superior, el Congreso tiene la máxima responsabilidad en los asuntos económicos del país, al no escapar ninguna actividad económica por fuera de su control institucional [5]. Así, el Congreso, además de sus funciones naturales, es el que a través de la ley puede determinar la estructura de la administración nacional, crear empresas y sociedades de economía mixta, entidades descentralizadas de cualquier orden; expedir todas las normas sobre inspección y vigilancia; conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar los bienes nacionales, crear impuestos y expedir las leyes marco frente a la organización del crédito público, la regulación del comercio exterior y del régimen de cambio internacional, la modificación de los aranceles y tarifas de aduanas, regular la actividad financiera y bursátil, establecer las rentas y fijar los gastos de la administración; establecer las contribuciones fiscales y excepcionalmente las parafiscales; expedir la ley de inversiones y presupuesto y las leyes de intervención económica, entre otras. [6]
Así las cosas, el Ejecutivo debe ceñirse estrictamente al mandato de la ley para desarrollar todas sus funciones en materia económica, sal vo las que de carácter excepcional se consagran en el artículo 150 numeral 10 y en el artículo 215, únicos casos en los que el Gobierno puede actuar con autonomía frente al poder legislativo. [7]
1. La Enajenación de la propiedad accionaria de la Nación y la Constitución de 1991
El papel asignado por el Constituyente al Estado en materia económica como agente regulador abrió también la discusión acerca del papel que debía tener el Estado en la vida económico-social del país [8], y dado que la empresa pública había sido una clara expresión de la intervención estatal en la economía, era inevitable llegar a la discusión acerca de la privatización de la propiedad de la Nación. Es menester resaltar la suma importancia que el Constituyente de 1991 dio al tema de la enajenación de la propiedad estatal, entendiendo el carácter de patrimonio público del mismo fruto de los esfuerzos de la sociedad y el Estado.
La discusión sobre la enajenación de la propiedad estatal fue abordada por la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente, donde la preocupación central de los delegatarios residía en que la propiedad estatal, una vez privatizada, cayera en pocas manos después de la inmensa inversión que en las mismas hiciese el Estado y la sociedad. Al respecto sostuvo el Constituyente Guillermo Perry:
Nosotros [9] estamos diciendo que lo que queremos evitar es que esto caiga en manos de unos pocos, de que...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba