Ponencia para primer debate al proyecto de ley 23103 de 2000 senado
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 23,103, DE 2000 SENADO. por medio de la cual se modifica, parcialmente, la Ley 80 de 1993, cuyo contenido acumula e integra los Proyectos de ley números 023 de 2000, 028 de 2000, 085 de 2000 y 103 de 2000, e incorpora el correspondiente pliego de modificaciones.
Doctor
CARLOS AUGUSTO CELIS GUTIERREZ
Presidente Comisión IV
Senado de la República
Apreciado señor Presidente:
Con gran satisfacción procedo a cumplir el honroso encargo que me hizo la Mesa Directiva de la Comisión IV del honorable Senado de la República, consistente en rendir ponencia, para primer debate, en relación con el ¿Proyecto de ley por medio de la cual se modifica, parcialmente, la Ley 80 de 1993¿.
Por decisión que adoptó la Comisión Cuarta, por competencia se han acumulado e integrado, en un solo y único Proyecto de ley, los cuatro (4) Proyectos de ley que sobre la misma materia de contratación estatal se encuentran actualmente a consideración del honorable Congreso de la República, a saber:
1. El Proyecto de ley número 023 de 2000, cuyo autor es el honorable Senador Germán Vargas Lleras.
2. El Proyecto de ley número 028 de 2000, cuya autoría corresponde al honorable Senador Luis Humberto Gómez Gallo.
3. El Proyecto de ley número 085 de 2000, de iniciativa gubernamental, presentado a consideración del Congreso de la República por conducto del señor Ministro de Justicia y del Derecho, y
4. El Proyecto de ley número 103 de 2000, elaborado por el honorable Senador Camilo Sánchez Ortega.
Dada la unidad de materia que vincula, entre sí, los diversos Proyectos de ley que han quedado señalados y dada la acumulación que de los mismos se ha dispuesto para su trámite legislativo, como quiera que en ellos se consignan iniciativas semejantes en algunos casos y complementarias en otros, con el propósito de facilitar su estudio, su análisis, la concordancia de sus normas, la discusión de sus contenidos y el trámite correspondiente, nos hemos tomado la libertad de integrar en un solo y único Proyecto la totalidad de las disposiciones que integran las iniciativas correspondientes.
Como es natural, al integrar dichas propuestas en un solo y único Proyecto de ley, se han efectuado algunos ajustes y cambios, todo con el fin de armonizar algunas iniciativas entre sí y lograr concordancia y coherencia entre las disposiciones que pasarían a formar parte de la ley que sería expedida por el honorable Congreso de la República.
El Proyecto de ley cuyo texto unificado se somete a consideración de esta honorable Célula Legislativa, no pretende sustituir y reemplazar en su totalidad a la Ley 80 de 1993, puesto que ello equivaldría a un esfuerzo innecesario y excesivamente oneroso para el país, como quiera que se estarían perdiendo los importantes avances que en el terreno de la contratación estatal logró consolidar el estatuto hoy vigente, así como también se estarían desconociendo los logros y avances que, a lo largo de los últimos siete (7) años, se han conseguido gracias a los aportes de la jurisprudencia que empieza a consolidarse sobre dichas normas, así como por razón de la experiencia que sobre el particular han acumulado las entidades públicas y los desarrollos doctrinarios que al respecto se han efectuado desde la academia.
Así pues, el Proyecto de ley en estudio reconoce las virtudes de la Ley 80 de 1993 y avanza en la misma línea con el fin de consolidar y fortalecer el estatuto por medio del cual se regula un aspecto tan importante para la administración pública, como es el de su actividad contractual.
Precisamente para fortalecer la Ley 80 de 1993, resulta propicio que en esta oportunidad, a partir de las enseñanzas que se han extraído a lo largo de sus más de siete (7) años de aplicación, se proceda a llenar algunos de los más importantes vacíos que se han detectado, que se eliminen algunas contradicciones u obstáculos que dificultan la aplicación o interpretación de sus normas y que se adopten disposiciones que complementen aquellos aspectos que deben formar parte de sus regulaciones.
Por lo tanto, con el Proyecto en cuestión se busca enriquecer los principios de la contratación pública y corregir algunas prácticas que se han identificado como fisuras recurrentes que en nada contribuyen al propósito común de lograr una contratación pública transparente.
Si bien es cierto que no puede esperarse con esta, ni con ninguna otra medida jurídica, la erradicación de la corrupción y de la arbitrariedad en la gestión pública, pues es claro que la cultura no se modifica por medio de leyes y nos asiste la convicción de que buena parte de los problemas de contratación pública tienen origen cultural, también es cierto que la falta de normatividad clara y precisa contribuye al afloramiento de prácticas corruptas y por ello el Proyecto de ley en cuestión pretende elevar a la categoría de normas legales, algunas disposiciones que han de contribuir, positivamente, en el propósito de eliminar o al menos reducir sensiblemente esa clase de prácticas que tanto mal le ocasionan a nuestro Estado de Derecho.
Es bien sabido que la inmensa mayoría de los recursos públicos se comprometen y se invierten a través de la actividad contractual de las entidades oficiales.
La contratación, en consecuencia, constituye una herramienta insustituible de la gestión pública y, por tanto, debe orientarse a la satisfacción del interés general de la colectividad.
Ello explica, tanto la necesidad de dotar a las autoridades públicas de mecanismos y de procedimientos ágiles, expeditos, claros y precisos para el desarrollo de su gestión y el logro de los fines esenciales del Estado, como la importancia y conveniencia de asegurarle a la comunidad que los recursos públicos serán comprometidos e invertidos a través de una actividad contractual transparente.
Cuando de comprometer e invertir recursos públicos se trata, deben imperar principios bien diferentes de los que orientan las actividades de los particulares, sin que por ello se deban sacrificar la eficiencia, la celeridad y la economía en las decisiones.
En esa medida resulta claro que así como todos los colombianos están en la obligación de contribuir, en la medida de sus capacidades, con el pago de los tributos que permiten y facilitan la existencia y el funcionamiento del Estado y de sus diversas entidades, todo con sujeción a las leyes respectivas, de la misma manera resulta evidente entonces que todos esos colombianos deben tener el derecho de acceder, en igualdad de condiciones, a los contratos que adjudican las entidades públicas, para que puedan obtener utilidades lícitas como resultado de su ejecución.
Resultaría absolutamente desequilibrado y discriminatorio un régimen en el cual, a la hora de cobrar y de recaudar los impuestos y las contribuciones, se acudiere a la totalidad de los colombianos, invocando los principios de solidaridad, de igualdad y de generalidad con miras a la satisfacción del interés común, pero que dichos principios y finalidades pudieren ser archivados y olvidados por las autoridades competentes a la hora de gastar los recursos que todos los colombianos han aportado, para proceder entonces a adjudicar los contratos únicamente entre el privilegiado círculo de sus amigos y de sus contratistas preferidos.
De ahí que se justifique la existencia de un régimen especial de contratación para las entidades públicas, por definición al régimen de contratación y a los procedimientos que libremente pueden observar o escoger los particulares a la hora de celebrar los contratos a través de los cuales comprometen su patrimonio privado y procura la satisfacción de sus propios intereses.
Esos mismos principios superiores que deben orientar tanto la contratación pública, como el ejercicio de toda función administrativa, los cuales justifican la existencia de regímenes contractuales diferentes entre los denominados Derecho Público y Derecho Privado, son también los que explican y justifican que en el terreno de la Contratación Estatal, a diferencia de lo que sucede en la contratación entre particulares, por definición, no haya igualdad jurídica entre las partes de un contrato y que la Administración Pública, en pie de superioridad, goce de facultades excepcionales y de prorrogativas exorbitantes, puesto que las mismas justifican su existencia en cuanto están orientadas a asegurar la satisfacción del bien común.
Como quiera que a las entidades públicas les cabe la responsabilidad de velar por la satisfacción de los intereses generales y de trabajar para lograr ese cometido, así como les cabe también la responsabilidad de velar por el cumplimiento de los contratos a través de los cuales se encuentran comprometidos los recursos públicos, resulta apenas natural que cuenten con facultades suficientes para dirigir y controlar la ejecución de esos contratos, así como para adoptar decisiones encaminadas a asegurar la satisfacción del interés público que se encuentra envuelto en dichos contratos, sin que el ejercicio de tales prerrogativas pueda significar el desconocimiento de los derechos e intereses de los particulares contratistas que colaborar con esas entidades en el logro de sus fines.
En este punto resulta pertinente destacar también cómo en la contratación pública ¿y así lo recoge expresamente el estatuto de contratación estatal hoy vigente¿, se ha logrado un gran avance al consolidar el principio del contratista colaborador de la administración, puesto que a partir del mismo ha quedado claro que los contratistas no son contraparte ni enemigos de las entidades públicas, sino que, por el contrario, se reconoce con ello el aporte que realicen para el logro de los cometidos estatales, cuestión que justifica y explica el deber que tienen las autoridades públicas por velar por la efectividad de los derechos e intereses de esos colaboradores.
Así mismo, el principio de contratista colaborador de la administración se traduce en una serie de cargas y de deberes para los...
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