Ponencia para primer debate al proyecto de ley 131 de 2008 senado
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 131 DE 2008 SENADO. por la cual se dictan normas sobre la profesión contable, se reorganiza la Junta Central de Contadores, el Consejo Técnico de la Contaduría Pública, se asignan funciones públicas al Colegio Profesional de Contadores Públicos de Colombia y se le establece a este los debidos controles
Bogotá, D. C., 18 de noviembre de 2008
Doctor
PLINIO EDILBERTO OLANO BECERRA
Presidente
Comisión Sexta Constitucional Permanente
Senado de la Republica
Cuidad
Respetado Senador:
Atendiendo la honrosa designación de la Mesa Directiva de la Comisión Sexta del honorable Senado de la República, de conformidad con la Ley 5ª de 1992, me permito rendir ponencia favorable para que se dé primer debate del Proyecto de ley número 131 de 2008 Senado, por la cual se dictan normas sobre la población contable, se reorganiza la Junta Central de Contadores, el Consejo Técnico de la Contaduría Pública, se asignan funciones públicas al Colegio Profesional de Contadores Públicos de Colombia y se le establece a este los debidos controles.
Origen y trámite del proyecto
Se trata de una iniciativa presentada por el honorable Senador, Gabriel Zapata Correa, el día 26 de agosto de 2008, bajo el número 131/08 Senado, quien tiene por objeto el establecer normas sobre la profesión contable, reorganizar la junta central de contadores, el consejo técnico de la contaduría pública, asignar funciones públicas al Colegio Profesional de Contadores Públicos de Colombia y establecer a este los debidos controles.
Constitucionalidad del proyecto
Estudiado el texto del proyecto de ley, su marco legal y la exposición de motivos, encuentro que la iniciativa legislativa se ciñe a la Constitución Política, la cual entre otros aspectos regula:
Trámite legislativo
Según el artículo 150 de la Constitución Política es facultad del Congreso hacer las leyes, por lo tanto, es competencia del ente legislativo atender asuntos como el propuesto en el proyecto de ley en comento. Cumple además con los artículos 154, 157, referentes a su origen y formalidades de unidad de materia, así encontramos que la competencia para este trámite es del Congreso de la República.
Legalidad del proyecto
El proyecto objeto de ponencia cumple con los requisitos preceptuados en la Ley 5ª de 1992, así:
Iniciativa Legislativa
El artículo 154 de la norma precitada otorga la facultad a los Representantes a la Cámara y Senadores de la República, de presentar proyectos de ley.
Contenido del proyecto
El proyecto, por su contenido y forma, el cual es de trámite legislativo corresponde a la Comisión Sexta Constitucional Permanente.
Contenido constitucional
El proyecto se ajusta al artículo 154 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con lo esbozado en el artículo 26 de la Carta.
EXPOSICION DE MOTIVOS
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 150, numeral 1, 23 y 354 de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional, para expedir leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas.
En tal sentido y para atender a la importancia de esta propuesta, es fundamental decir que en Colombia existen dos grupos de normas legales sobre lo contable, las cuales son aplicables por las entidades públicas y otras por las privadas, que se encuentran dispersas a lo largo del ordenamiento en disposiciones de distinta jerarquía, como lo son en primer lugar las normas constitucionales, básicamente en materia de derecho de sociedades y derecho tributario, en segundo lugar se encuentran varios decretos reglamentarios, entre los cuales se destaca el Decreto Reglamentario número 2649 de 1993, ¿por el cual se reglamenta la contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia¿, en tercer lugar los decretos reglamentarios o mediante resoluciones expedidas por entidades gubernamentales que ejercen inspección, vigilancia o control, que han expedido varios planes únicos de cuentas y finalmente en cuarto lugar, en resoluciones o circulares expedidas por entidades gubernamentales que ejercen inspección, vigilancia o control.
Dichas normas contienen una gran variedad de instrucciones en materia contable, como las mencionadas en primer y segundo lugar, que por regla general, son aplicables por todo tipo de entidades, y por el contrario las mencionadas en tercer y cuarto lugar, que por regla general, sólo son aplicables por un grupo o sector de entidades, usualmente el mismo sobre el cual la entidad que expide la regulación ejerce inspección, vigilancia o control.
Es así, como dicho entorno normativo, permite resaltar la importancia de esta propuesta, que además de estructurar y organizar la profesión de la Contaduría Pública, fortalece la Junta Central de Contadores como el órgano Judicial de la profesión, El Concejo Técnico de la Contaduría Pública como el Organo Legislativo y el Colegio Profesional de Contadores de Colombia, como el Organo Ejecutivo.
En este orden de ideas, es de vital importancia tener presente temas como el de la revisoría fiscal, que anteriormente se hallaba impuesta y regulada para las sociedades comerciales, y que se encuentra hoy, por ministerio de la ley, extendida a una gran variedad de personas jurídicas, incluyendo algunas de economía mixta y otras, muy pocas, estatales.
Aunque el régimen propio de las sociedades comerciales sigue siendo utilizado como marco de referencia y se aplica en muchos casos por remisión expresa y en otros por analogía, lo cierto es que no existe homogeneidad entre las disposiciones aplicables a las diferentes entidades, y por otra parte, es apreciable la cantidad de instrucciones, generalmente con aplicación a ciertas entidades o eventos, que se encuentra vertida en decretos reglamentarios, resoluciones y circulares, usualmente expedidas por entidades gubernamentales que ejercen inspección vigilancia o control.
Teniendo en cuenta que el Congreso es el órgano del Estado colombiano facultado para hacer leyes, es decir, que las posibles modificaciones, en caso de ser aceptadas por dicho cuerpo colegiado, se plasmarían en normas jurídicas, no quiere decir que no puede obrar finalmente con un alcance distinto al de la revisión que ordenó. Así, por ejemplo, puede desistir de su propósito de armonización o efectuar un ajuste meramente parcial, puede reducir o ampliar las cuestiones actualmente previstas en la ley, y puede resolver adoptar las normas internacionales de contabilidad; ya que al fin y al cabo, la Ley 550 de 1999 no ata al Legislativo, quien, en últimas, no tiene más frontera que la Constitución Política.
Por otra parte, atendiendo a la estructura de las normas jurídicas en Colombia, en dónde se distinguen claramente tres niveles, el constitucional, el legal y el reglamentario, una propuesta debe adoptar un sólido criterio sobre qué requiere ley y qué puede ser objeto de desarrollos reglamentarios. Este es un punto sobre el cual, lamentablemente, no existe una referencia jurisprudencial pacífica.
Aunque pudieran invocarse pronunciamientos jurisprudenciales en otro sentido y aunque el fallo respectivo fue objeto de un importante salvamento de voto, conviene recordar las manifestaciones de la Corte Constitucional en su Sentencia C-290 de junio 16 de 1997, de la cual fue ponente el doctor Jorge Arango Mejía:
¿(...) En cuanto a los principios de contabilidad generalmente aceptados, encuentra la Corte que la ley los menciona en forma general, esto es, sin entrar a definirlos en su detalle. Así, el artículo 6º de la Ley 43 de 1990, se refiere a ellos en las siguientes palabras:
¿De los principios de contabilidad generalmente aceptados. Se entiende por principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia, el conjunto de conceptos básicos y de reglas que deben ser observados al registrar e informar contablemente, sobre los asuntos y actividades de personas naturales o jurídicas¿.
En estas condiciones, la reglamentación de una materia de la que el legislador sólo ha dicho que atañe al conjunto de principios que deben guiar el registro y la información contables, es imposible por sustracción de materia y como confirmación de este aserto, el mismo numeral 1 del artículo 44 se vio en la necesidad de pasar de lo abstracto a lo concreto, al ordenar que ¿tales principios comprenderán, entre otros temas, el marco conceptual de la contabilidad, así como disposiciones sobre reconocimiento, estados financieros, libros, comprobantes y soportes¿, puesto que los textos citados demuestran que en esta materia el Presidente de la República no cuenta con un desarrollo legal antecedente, específico y concreto, por lo que el ejercicio de su potestad reglamentaria es imposible.
Ante esta situación, en esta propuesta se proyecta hacer uso de las facultades que entregó el constituyente al Contador General de la Nación, en el artículo 354 de la Constitución de 1991 cuanto en este definió, que ¿corresponde al Contador General la función de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país conforme a la ley¿, y además de esto concederle al Contador General de la Nación de un cuerpo colegiado de alto nivel compuesto por 11 dignatarios elegidos en forma democrática por los miembros del Colegio Profesional de Contadores, las asociaciones de facultades de contaduría publica y el gobierno nacional, estándares que se deberán expedir consultando necesariamente los esfuerzos que la comunidad internacional ha hecho en este sentido, en instituciones tales como el Consejo Internacional de Estándares Contables (IASB), y la Federación Internacional de Contadores (IFAC), intentando día a día avanzar en forma rápida y reflexiva hacia procesos de convergencia de los desarrollos nacionales con los...
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