Ponencia para primer debate al proyecto de ley 23 de 2009 senado
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 23 DE 2009 SENADO. por medio de la cual se establece el tratamiento de los delitos menores
Doctor
SAMUEL ARRIETA VUELVAS
Presidente
Comisión Primera
Honorable Senado de la República
Ciudad.
En cumplimiento del honroso encargo por usted encomendado, atentamente nos permitimos rendir informe de Ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 23 de 2009 Senado por medio de la cual se establece el tratamiento de delitos menores, en los siguientes términos:
1. Inexequibilidad de la Ley 1153 de 2007 o ley de pequeñas causas.
En el año 2007 el Congreso de la República expidió la ley de pequeñas causas cuyo fin primordial era encausar aquellos delitos de menor impacto en bienes jurídicos, pero de frecuente comisión hacia un trámite rápido y al margen del conocimiento de la Fiscalía General de la Nación. Con esto se buscaba aliviar la excesiva carga laboral del ente investigador que estaba utilizando gran parte de su infraestructura material y humana en perseguir esta pequeña delincuencia, mientras la grande quedaba sin la atención debida. Es decir, que la tarea primordial de la Ley 1153 de 2007 era descongestionar los despachos de los fiscales.
Sin embargo, la Corte Constitucional mediante sentencia C-878 de 2008 declaró la inexequibilidad de la ley en mención, pues consideró que la concepción del proceso contenido en la normatividad no era congruente con algunos principios constitucionales.
El alto Tribunal plantea de acuerdo con las demandas que se presentaron contra la ley, que fueron varios los motivos de objeción: la exclusión de la Fiscalía General de la Nación de la investigación y el otorgamiento de dicha función a la Policía Nacional; el tratamiento de la reincidencia; la supuesta delegación de funciones judiciales a los particulares dentro del proceso; la declaratoria de la persona ausente y la correspondiente captura, y por último la iniciación de oficio del trámite en los casos de flagrancia.
Para la Corte Constitucional el tema central a tratar es el referido a la exclusión de la Fiscalía General de la Nación del conocimiento de las pequeñas causas y la consecuente entrega de la función de investigar a la Policía Nacional. Considera la Corte que dependiendo del examen de este cargo se abordaría el estudio de los demás problemas jurídicos, sin embargo, como se verá, el alto Tribunal solo resolverá el primer asunto pues al declararlo como no ajustado a la Constitución, el análisis de los demás problemas queda sin materia, al ser la investigación el eje central de la ley en mención.
En este orden de ideas para la Corte Constitucional es claro que las conductas que contiene la Ley 1153 de 2007 siguen teniendo el carácter de delitos y por lo tanto la Fiscalía General de la Nación debería tener la competencia para adelantar la investigación de acuerdo con lo establecido en el artículo 250 de la Constitución, esto a pesar de que se le haya querido dar formalmente otra denominación, pues materialmente siguen teniendo dichas conductas todos los elementos del hecho punible:
¿Según lo establece de manera clara, expresa e inequívoca el inciso primero del artículo 250 de la Constitución Política, la Fiscalía General no puede renunciar a ejercer la acción penal ni dejar de realizar la investigación penal frente a aquellos hechos que revistan las características de un delito, sin perjuicio de la institución de la querella¿.
Además de lo anterior, se consagró en la ley que dichas funciones de investigación las adelantaría la Policía Nacional, es decir aquellas actividades como la inspección del lugar de los hechos, realización de entrevistas e interrogatorios, el desarrollo del programa metodológico, así como la realización de allanamientos y registros e interceptación de llamadas; en últimas la toma de medidas restrictivas de los derechos fundamentales serían adelantadas, como se dijo, en la práctica por la Policía Nacional, siendo que la Constitución Política ha puesto en cabeza de la Fiscalía tales acciones con previa autorización del juez de control del garantías según lo dispuesto en el Acto Legislativo 03 de 2002.
De esta manera entonces la disposición estudiada vulnera la Constitución Política y si bien solo toca algunos artículos de la ley sus efectos se hacen sentir en todo el proceso:
¿Aun cuando las funciones de indagación e investigación de la Policía Nacional se encuentran reguladas en los artículos 36, 42 y 46 de la Ley 1153 de 2007, la declaratoria de inexequibilidad de esta asignación de funciones afecta uno de los ejes centrales del proceso penal, pues se deja a los procesos de pequeñas causas sin un órgano competente para la realización de esta función crucial, dado que la Fiscalía General de la Nación fue excluida de este tipo de procesos¿.
Concluye la Corte que como es imposible que el sistema de la Ley 1153 de 2007 pueda funcionar sin un órgano encargado de realizar la investigación de indagación, la declaratoria de inexequibilidad debe recaer a toda la ley.
2. Objeto y contenido del presente proyecto de ley.
El proyecto de ley que nos ocupa tiene como fin primordial suplir las necesidades de administración de justicia en el campo de la pequeña delincuencia a través de un trámite expedito con todas las garantías y en el cual se deja de un lado el tratamiento penitenciario.
A su vez, esta normatividad busca corregir las falencias constitucionales de que adolecía la ley de pequeñas causas de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia antes referida.
Es necesario precisar antes de abordar el contenido del proyecto que la idea primigenia que suscitó la creación de la ley de pequeñas causas de descongestionar los despachos del ente investigador no podrá cumplirse con esta normatividad porque como se podrá observar la estructura procesal que se adopta y que corresponde a los postulados constitucionales es la de la Fiscalía como ente encargado de adelantar la investigación e imputación de cargos, lo cual como es obvio no es coherente con la misión de liberar de carga laboral al ente investigador. Sin embargo, consideramos que a pesar de esta circunstancia, este proyecto de ley es necesario para poder tratar y combatir el problema de la pequeña delincuencia con medidas urgentes y con penas diferentes a la sanción intramuros.
2. 1 Consideraciones preliminares.
Este proyecto recoge en su mayoría los contenidos consagrados en la ley de pequeñas causas y excluye como ya se ha advertido aquellas disposiciones que fueron declaradas contrarias a la Constitución Política de 1991. Pero el proyecto no solo readecua el procedimiento y señala al órgano encargado de adelantarlo, también elimina algunas normas contenidas en la Ley 1153 de 2007 y que si bien no fueron objeto de análisis de fondo por parte de la Corte Constitucional sí fueron tenidas en cuenta por las demandas presentadas contra dicha ley.
De esta manera del presente proyecto se han excluido aquellas referencias relativas a los antecedentes penales y contravencionales consagrados en artículos como 12 (arresto por registro de antecedentes) y en el 18 (Contravenciones culposas). Como se sabe la aplicación de esta figura impedía que se reconocieran beneficios como la rebaja de pena por aceptación de imputación, los subrogados penales, los mecanismos sustitutivos de suspensión condicional de la ejecución de la pena, la libertad condicional y la posibilidad de la extinción de la acción penal por indemnización integral, todas estas consagradas en los artículos 19, 37, 39 y 55 de la antigua ley.
De la misma manera se excluye del proyecto la posibilidad de que el proceso se inicie de oficio cuando se trate de captura en flagrancia contenido en el artículo 34 de la ley de pequeñas causas y recogido en el artículo 30 del presente proyecto que prevé la oficiosidad cuando la víctima sea un niño, niña o adolescente, sin embargo, se consagra que ¿la investigación de oficio no impide aplicar, cuando la decisión se considere necesaria, los efectos propios de la querella, entre ellos el desistimiento y la conciliación¿.
También se elimina del proyecto la figura del arresto preventivo contenido en el artículo 52 de la ley de pequeñas causas, el cual procedía ¿cuando el contraventor haya sido legalmente capturado y se le haya formulado imputación por conducta constitutiva de delito o contravención, dentro del lapso del año anterior, contado a partir de la nueva captura o imputación, siempre que no se haya producido la preclusión o absolución en el caso precedente¿.
Como ya se ha señalado, el punto central del presente proyecto es la determinación del órgano encargado de adelantar la investigación y realizar la imputación. El proyecto en este sentido ha regulado el proceso de delitos menores señalando como ente encargado de tal misión a la Fiscalía General de la Nación lo cual puede verse en los siguientes artículos que versan sobre el desarrollo de esta función a lo largo del procedimiento:
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El artículo 32 del proyecto que trata acerca de los órganos de indagación e investigación señala que ¿ejerce funciones de indagación e investigación la Fiscalía General de la Nación con apoyo en los laboratorios y expertos de esa institución¿. Se diferencia de lo establecido en el artículo 36 de la ley de pequeñas causas que otorgaba a la Policía Nacional la función de indagación e investigación.
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Según el artículo 37 del proyecto la querella se presentará ante la Fiscalía General de la Nación. El artículo 42 de la ley de pequeñas causas estipulaba que dicha presentación se hacía en el centro de servicios judiciales de los jueces de pequeñas causas.
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El artículo 38 del proyecto que regula la audiencia preliminar considera que será el Fiscal quien hará el relato de los hechos y la calificación jurídica de los mismos así como la formulación de la imputación. El artículo 44 de la ley de pequeñas causas por su parte radicaba en cabeza del querellante el ejercicio de estas...
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