Ponencia para primer debate al proyecto de ley 213 de 2010 senado 107 de 2010 cámara
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 213 DE 2010 SENADO, 107 DE 2010 CÁMARAACUMULADO CON EL PROYECTO DE LEY NÚMERO 085 DE 2010 CÁMARApor la cual se dictan medidas de atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas de violaciones a los Derechos Humanos e Infracciones al Derecho Internacional Humanitario y se dictan otras disposiciones.
Bogotá, D. C., 23 de febrero de 2011
Honorable Senador
EDUARDO ENRÍQUEZ MAYA
Presidente
Comisión Primera Constitucional Permanente
Senado de la República
Respetado señor Presidente:
En cumplimiento a la Ley 5ª de 1992, y por encargo que nos hiciera la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado de la República, nos permitimos rendir ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 213 de 2010 Senado - 107 de 2010 Cámara, acumulado con el Proyecto de ley número 085 de 2010 Cámara, por la cual se dictan medidas de atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas de violaciones a los Derechos Humanos e Infracciones al Derecho Internacional Humanitario y se dictan otras disposiciones, en los siguientes términos:
Consideraciones
En septiembre pasado, el Gobierno Nacional con el apoyo de los Partidos Políticos que conforman la Unidad Nacional, presentaron la iniciativa más ambiciosa para el país, la Ley de Víctimas. Esta iniciativa busca instituir una política de Estado de atención, asistencia y reparación integral en el marco de los estándares internacionales de Justicia Transicional, a las más de 3 millones de víctimas de violaciones manifiestas a las Normas Internacionales de Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
El presente proyecto reúne las disposiciones existentes en torno a la atención, protección y reparación a las víctimas del conflicto armado, introduce nuevas herramientas en el mismo sentido, e implementa los mecanismos y la institucionalidad necesaria para la materialización de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, así como garantizar que las violaciones a los derechos humanos no se vuelvan a repetir.
Esta iniciativa busca garantizar la igualdad real y efectiva de las víctimas y la adopción de medidas especiales de protección, mediante el reconocimiento de su condición y de oportunidades para recuperar y ejercer sus derechos constitucionales. Para lo cual el Estado asume de manera integral la implementación de una serie de mecanismos que garantizarán la asistencia, atención, protección y reparación a las víctimas afectadas por violaciones de las normas internacionales de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, a fin de mitigar los efectos de tales afectaciones, sin distinción del agente perpetrador del delito.
El Gobierno Nacional, comprometido con los lineamientos establecidos en la Constitución y la ley en materia de verdad, justicia y reparación a las víctimas, expidió el Decreto 1290 de 2008 que creó el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la ley, y el cual recibió 331.604 solicitudes, y de las cuales el Comité de Reparaciones Administrativas ha aprobado, 25.000 familias, con una financiación de 500.000 millones de pesos, y ha puesto en consideración del Congreso de la República la presente propuesta.
Sin embargo, para abordar la magnitud y complejidad de atender, asistir y reparar a las víctimas, al tiempo que avanzan las dificultades inherentes al proceso, se configura también la construcción institucional de soluciones que se pretenden efectivas. El tránsito institucional por las rutas que a esa solución confluyen ha sido detenido innúmeras ocasiones por impedimentos, en la mayoría de los casos, generados por la yuxtaposición de procesos institucionales desarticulados, la ausencia de respeto de los funcionarios a cargo, la insuficiente robustez para garantizar la marcha hacia la consecución del objetivo que se persigue, cual es el fortalecimiento y la debida coordinación de los entes del Estado para satisfacer los derechos de las víctimas.
El principio de colaboración armónica entre las Ramas del Poder Público para la consecución de los fines del Estado establecido en la Constitución Política de 1991, es el pilar de esta iniciativa; pues no sería posible dinamizar el enorme engranaje que el proceso de transición hacia la paz reclama y amerita. Así como el reconocimiento de las víctimas, a través de la búsqueda imperativa de la materialización de sus derechos, es al tiempo una finalidad intermedia y sus resultados serán el rasero ¿y de hecho lo son, hoy día¿ a través del cual se mida el éxito de este proceso.
El proyecto de ley que se somete a consideración de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, contempla entre otros, los siguientes temas:
Principios rectores. La protección de los derechos de las víctimas supone la adopción de mecanismos de justicia transicional basados en tres principios fundamentales: el derecho a la verdad, el derecho a la justicia y el derecho a la reparación. Estos principios se derivan de la tipificación desarrollada por Joinet en el informe respecto de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos. De acuerdo con este informe, se identifican las obligaciones de los Estados en procesos de transición, a saber: (i) la satisfacción del derecho a la justicia; (ii) la satisfacción del derecho a la verdad; (iii) la satisfacción del derecho a la reparación de las víctimas; y (iv) la adopción de reformas institucionales y otras garantías de no repetición.
Recogiendo esos principios se ha señalado que ¿la justicia de transición exige de los Estados la búsqueda y difusión de la verdad histórica, programas de reparación integral para las víctimas, que no pueden ser reducidos a una mera indemnización ni ser condicionados a la renuncia de otros derechos, y el diseño de modelos excepcionales de aplicación de justicia, que si bien admiten la flexibilización de principios como el de proporcionalidad e igualdad en materia penal, no pueden constituirse en paradigmas de impunidad que profundicen el dolor y el rechazo de las víctimas y en consecuencia impidan la cicatrización de las heridas¿.
A la luz de lo anterior, los principios del proyecto han sido recopilados bajo premisas de carácter constitucional en el marco de la denominada Justicia Transicional y de los Tratados de Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Por ello se constituyen como pilares ideológicos sobre los que se estructura el ordenamiento normativo, determinan y orientan las posibilidades jurídicas y prácticas de materializar el contenido de una disposición legal, y como pautas de interpretación para el operador de la misma.
El presente proyecto contempla entre otros, la dignidad, la buena fe, la igualdad, la garantía del debido proceso, la coherencia externa, la publicidad, la coherencia interna, el enfoque diferencial, la corresponsabilidad, el respeto mutuo, la progresividad, la gradualidad, la sostenibilidad fiscal, la prohibición de doble reparación y de compensación, la complementariedad, la acción de repetición, el derecho a la verdad, el derecho a la justicia y el derecho a la reparación.
Institucionalidad. De otra parte y de acuerdo con las doctrinas autorizadas universalmente en materia de Justicia Transicional, uno de los componentes que se convierten en enfoques básicos en respuesta a las violaciones sistemáticas o generalizadas a los Derechos Humanos, es la adopción de reformas institucionales. El texto del proyecto que se somete a consideración, adopta como acción efectiva de garantía a las víctimas, una nueva institucionalidad y un sistema que involucra tanto al Gobierno Nacional como a las entidades territoriales y organismos de control. Crea un sistema de información para la articulación de las herramientas existentes que involucran a las víctimas beneficiarias de esta ley, crea modelos y rutas únicas de atención y asistencia, así como mecanismos de seguimiento y monitoreo de cumplimiento de la ley.
Consideramos necesario replantear la institucionalidad existente, no sólo para las víctimas de desplazamiento forzado, sino para las víctimas en general. Esto significa, que es necesario contar con un esquema institucional que recoja, por supuesto, la capacidad institucional y presupuestal, y demás herramientas que de ella se desprende para la prevención, protección, atención integral y reparación a la población desplazada, a través de un único Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral. La creación de este nuevo Sistema permitirá administrar de manera articulada las acciones de las instituciones involucradas tanto a nivel nacional como a nivel territorial en atención y reparación a víctimas, con el objeto de formular y ejecutar los planes, programas, proyectos y acciones necesarios. Este Sistema contará con la dirección política del Vicepresidente de la República.
La creación de institucionalidad implica un reto muy importante para el país, por cuanto subsume el universo de víctimas más numeroso que corresponde al de la población desplazada, y debe incorporar un esquema institucional nacional y territorial muy avanzado en la protección de los derechos de esta población.
Finalmente, es importante señalar que en lo atinente a la restitución de las tierras que han sido despojadas o han sido abandonadas forzosamente, serán objeto de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras y de las Salas de Restitución de Tierras de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y de la Corte Suprema de Justicia, y se regirán bajo un procedimiento ágil y expedito establecido en la presente ley.
Mediante decreto se expedirá el Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que adoptará los objetivos del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Este a su vez estará soportado y...
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