Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 141 de 2001 cámara 158 de 2002 senado
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 141 DE 2001 CÁMARA, 158 DE 2002 SENADOpor la cual se dictan normas para el fomento de la actividad cinematográfica en Colombia.
Bogotá, D. C., 28 de abril de 2003
Doctores:
LUIS ALFREDO RAMOS BOTERO
Presidente del honorable Senado de la República
OSWALDO DARIO MARTINEZ BETANCOURT
Primer Vicepresidente del honorable Senado de la República
SAMUEL MORENO ROJAS
Segundo Vicepresidente del honorable Senado de la República
EMILIO OTERO DAJUD
Secretario General del honorable Senado de la República
Honorables:
Senadores de la República de Colombia.
Atendiendo la honrosa designación de la Mesa Directiva de la Comisión Sexta del Senado de la República, para rendir ponencia en el segundo debate al Proyecto de ley número 141 de 2001 Cámara 158 de 2002 Senado, por la cual se dictan normas para el fomento de la actividad cinematográfica en Colombia, los suscritos senadores, de conformidad con la Ley 5ª de 1992, nos permitimos dar cumplimiento a tan honorable encargo, en la siguiente forma:
Antecedentes
Este proyecto de ley es de iniciativa gubernamental, fue presentado por los ministros de Cultura y Hacienda el 1º de noviembre de 2001, aprobándose el texto original de la iniciativa por la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes sin incluirle modificación alguna.
Luego de dilatarse el trámite debido a que el representante ponente dejó de pertenecer a la corporación, finalmente el texto original de la iniciativa fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el pasado 4 de diciembre de 2002, con una sola modificación, consistente en consagrar, como único medio jurídico idóneo para dejar sin vigencia el tributo, la expresa derogatoria del impuesto sobre el espectáculo público atinente a la actividad cinematográfica, sin la cual pierde sentido este proyecto de ley.
El pasado 2 de abril de 2003, esta iniciativa de ley fue aprobada en primer debate realizado en la Comisión Sexta Constitucional Permanente del Senado de la República, acogiéndose la mayoría de las modificaciones propuestas por los suscritos ponentes, cuyo contenido más adelante se explicará.
El presente proyecto está respaldado por un estudio adelantado por Fedesarrollo sobre el impacto económico del sector de la cinematografía en la economía nacional, cuyos resultados más importantes se encuentran en la exposición de motivos de la iniciativa.
También lo respaldan el consenso logrado entre los gremios afectados por las medidas legislativas planteadas y recomendaciones del Conpes.
Consideraciones
Como ya se ha planteado y reiterado en el trámite de esta iniciativa legislativa en el Congreso de la República, la actividad cinematográfica constituye una actividad cultural generadora de memoria comprensiva del pasado y propiciadora inigualable de la difusión de la identidad nacional a través de imágenes que se transmiten sin frontera, a la vez que una industria de alta potencialidad económica cuando alcanza la necesaria inversión de recursos y un mercado no sólo doméstico sino internacional.
Según cifras suministradas por las autoridades e instituciones especializadas en esta materia, Colombia produjo en el año 2001 un total de 4 largometrajes y un mayor número de cortometrajes, que siendo reducido es indeterminable debido al notorio descuido en que se encuentra la producción cinematográfica en este nivel.
Entre tanto, sin referencia a casos como el de los Estados Unidos que desborda cualquier referencia comparativa, durante el año 2001 países como Francia, con una producción de 164 largometrajes, España con 55, México con 39, Argentina con 40 y Brasil con 35 difundieron por el mundo su producción y alcanzaron importantes cifras de ingreso por los conceptos que se agregan económicamente en la realización, distribución y consumo de ese elevado número de películas. Para lograrlo se contó con un decidido apoyo estatal que en cada caso financia cerca del 50% del costo de producción de las obras cinematográficas a través de aportes directos e impuestos a la boleta de cine que son destinados y reinvertidos en la industria del cine.
Los mercados externos de esas obras lograron en el mismo año cifras importantes de 82.928.678 de asistentes en la Unión Europea, 28.352.428 de asistentes en el caso francés y 1.128.257 espectadores sobre cuatro películas mexicanas que fueron distribuidas en la Unión Europea en el mismo período.
Las autoridades culturales y los agentes de la industria reconocen la imposibilidad de una realización cinematográfica tal o de mercados de esa magnitud sin un conjunto de incentivos económicos que históricamente han venido estableciéndose a través de leyes de impulso a la cinematografía.
Esta iniciativa gubernamental originada en la concertación lograda a lo largo de cerca de dos años en los más importantes sectores representativos de la realización, la producción, la exhibición y la distribución de productos cinematográficos en Colombia y objeto de un profundo estudio de impacto económico por parte de Fedesarrollo, constituye sin duda una histórica propuesta de incentivo y promoción de la industria cinematográfica en Colombia, como respuesta a las dificultades estructurales que la realización y la producción cinematográfica encuentran en contextos de dificultad económica, como sucede en el caso colombiano, que afectan directamente las posibilidades de inversión en esta clase de actividad y disminuyen el consumo de los productos audiovisuales finales en el mercado de la exhibición de cine.
Los estudios adelantados por las entidades económicas especializadas, han demostrado como antecedente de esta iniciativa, una gran precariedad y riesgo en las condiciones de la realización y la producción cinematográfica, y a la vez la perspectiva de eventuales importantes aportes de esa industria cultural a la economía nacional bajo supuestos de crecimiento de la producción nacional, de expansión de mercados de consumo internacionales para dicha producción y de ingreso de capitales extranjeros con destino a la creación cinematográfica.
Lo aquí expresado corresponde a situaciones ya mencionadas en el trámite del proyecto y no de otra manera puede serlo, pues se trata de argumentos sólidos, comprobables y diagnosticados históricamente que hacen procedente la aprobación de esta invaluable iniciativa.
Frente a las dificultades estructurales de la cinematografía nacional, el proyecto sometido ahora a la consideración de la plenaria del honorable Senado de la República de Colombia, se centra en la creación de una contribución y fondo parafiscales que permitan la destinación de recursos generados por los agentes participantes de la industria cinematográfica (productores, distribuidores y exhibidores) hacia la misma actividad, lo que es posible a partir de la sustitución del gravamen que pesa desde el año 1932 sobre la boleta de cine, con lo cual los recursos que podrían arbitrarse a esta importante industria cultural no suponen en ningún caso un aumento en el valor de la boleta de cine, es decir, no comportan afectación del valor de consumo final para el usuario, sino que afectan los ingresos de los sujetos pasivos de la contribución.
Los recursos del fondo parafiscal se canalizarán hacia estímulos directos, convocatorias cinematográficas, otorgamiento de garantías, créditos, y, en general, al conjunto de incentivos definidos en la Ley General de Cultura para la actividad cinematográfica nacional, incluidos largometrajes y cortometrajes, los que lamentablemente hasta ahora no cuentan con la apropiación suficiente en el Presupuesto Nacional.
De manera afortunada, a efectos de evitar experiencias fallidas como la de Focine, se establece que en ningún caso el administrador del fondo parafiscal actuará como coproductor de películas.
Un 70% al menos de los recursos que se generen por esta contribución se dirigirán a la actividad de la realización y la producción de largometrajes y cortometrajes colombianos y el 30% restante para las actividades de distribución y exhibición en mercados internacionales y nacionales, así como para la administración del fondo parafiscal que se crea.
Bajo la responsabilidad administrativa del Gobierno Nacional, se propone igualmente, para quienes realicen donaciones o inversiones en proyectos cinematográficos aprobados por el Ministerio de Cultura, la posibilidad de deducir del impuesto de renta el 125% del monto invertido o donado, lo cual constituye un estímulo a la inversión e iniciativa privada, indispensables y reconocidas en el mundo como las únicas formas de financiar esta riesgosa inversión industrial.
Dadas las circunstancias actuales de la cinematografía nacional y ante las contundentes propuestas de fomento contenidas en este proyecto de ley, es forzoso concluir la conveniencia e inaplazable necesidad de adoptar las medidas legislativas aquí planteadas, incluyendo una sola modificación que se deriva de la voluntad política de la mayoría de los miembros de la Comisión Sexta del Senado de la República que se explicará con el informe del primer debate y en el pliego modificatorio.
Primer debate en la Comisión Constitucional Permanente del honorable Senado de la República
El pasado miércoles 2 de abril de 2003 se abordó el estudio del presente proyecto de ley en la Comisión Sexta Constitucional Permanente del honorable Senado de la República, ejerciendo como Senadores Ponentes los suscritos Leonor Serrano de Camargo y Vicente Blel Saad.
El informe de ponencia favorable fue aprobado por la Comisión Sexta ante la evidente conveniencia y bondad del proyecto para el sector de la cinematografía nacional, y ante la necesidad de adoptar las medidas legislativas que se plantean.
Luego de adoptar las modificaciones propuestas que sin variar el sentido de las proposiciones jurídicas se circunscribían a mejorar la redacción, brindando claridad para la interpretación del último inciso del artículo 9º, el numeral 4 del...
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