Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 230 de 2002 cámara
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 230 DE 2002 CÁMARA. por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.
Doctor
Jorge Julián Silva Meche
Presidente
Comisión Cuarta Constitucional Permanente
Demás miembros de la
Honorable Cámara de Representantes
Referencia: Informe de ponencia para segundo debate Cámara de Representantes al Proyecto de ley 230 de 2002 Cámara, ¿por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones¿.
Honorables Representantes:
Por designación de la Presidencia de la honorable Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes, previo estudio y evaluación del proyecto presentado por el Gobierno Nacional, rendimos ponencia al Proyecto de ley 230 de 2002 Cámara, ¿por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal¿.
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CONTENIDO DEL PROYECTO
El proyecto de ley presentado por el Gobierno busca incluir a Colombia dentro del grupo de países que asumen su problema fiscal con responsabilidad, mediante la expedición de leyes que racionalicen la actividad fiscal y hagan sostenible el crédito público, únicas alternativas para generar la estabilidad económica que permita llevar al país al desarrollo.
No es posible realizar las importantes obras de inversión social que el país requiere sino se dispone de los recursos públicos para ello. Por esta razón la estabilidad fiscal y la transparencia en el manejo de los recursos se convierten en la única forma mediante la cual el país puede garantizar a las clases menos favorecidas que en el futuro se dispondrá de los medios necesarios para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y lograr mejores índices de bienestar social.
Para cumplir estos objetivos, el proyecto contempla que el Gobierno (central y los gobiernos territoriales) se imponga una meta de balance primario ¿aquél que excluye los pagos de los intereses de la deuda¿ de tal manera que los ingresos del sector público alcancen para cubrir los gastos de funcionamiento y de inversión, sobrando un remanente para cubrir los pagos por concepto de intereses. Lo anterior permitirá alcanzar la sostenibilidad fiscal y de la deuda en el largo plazo, para lo cual las metas deben imponerse tanto para la vigencia en curso como para los siguientes diez (10) años.
En materia de transparencia, la ley establece que las metas de corto y largo plazo de las variables fiscales estén contenidas en el Plan Financiero, el cual debe ser conocido y aprobado previamente a la presentación al Congreso del Presupuesto General de la Nación, de tal manera que los contenidos de ambos sean consistentes y coherentes entre sí. Con esto, toda la programación fiscal y macroeconómica tendrá una línea común que será ampliamente conocida por el público general y podrá ser objeto de debate.
Para poner al día el manejo contable y financiero de los recursos de la Nación, el proyecto establece también que el Plan Financiero incorpore de manera explícita una valoración de los pasivos contingentes. Por ejemplo, el otorgamiento de garantías a las operaciones de crédito, celebradas por entidades públicas de los diferentes niveles de gobierno, se ha constituido, especialmente para el Gobierno Nacional, en fuente importante de generación de Pasivos Contingentes.
En particular, las garantías asumidas por la Nación para la financiación del proyecto ¿Metro de Medellín¿, le ha implicado a ésta pagar de sus recursos casi la totalidad de la deuda contraída por la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá, ETMVA, y sus socios. A 30 de junio de 2001, del total de la deuda servida por la Nación a los acreedores externos con cargo de la ETMVA y sus socios, éstos a esa misma fecha sólo le había reintegrado un 18%. Aunque existen los respectivos Acuerdos de Pago, la Nación ha tenido que asumir el excedente de pagos sin que en sus presupuestos iniciales se hayan previsto tales obligaciones.
Coyunturalmente, la identificación, valoración y reconocimiento de los pasivos contingentes cobra mayor vigencia si se tiene en cuenta que como resultado de la aplicación de la Ley 617 de 2000 la Nación al otorgar garantías a algunas operaciones de crédito público de las entidades territoriales, ha asumido pasivos contingentes en cuantías importantes. Hasta mediados de abril de 2002, el total de operaciones celebradas para entidades territoriales, en virtud de la ley en mención, ascendían a $723.513 millones.
Todo lo anterior aplica de manera equivalente para el gobierno central y las entidades territoriales.
Adicionalmente, en el Plan Financiero de las entidades territoriales se exige prioridad para el pago de las pasivos exigibles como los constituidos por obligaciones laborales y prestacionales.
Complementando el objetivo de lograr mayor transparencia en la gestión fiscal, además del Plan Financiero y la regulación de la programación presupuestal, se crea el Informe de Resultados Fiscales y Macroeconómicos del año anterior, en el cual de manera abierta y pública se evaluará el cumplimiento de las metas establecidas y, en caso de incumplimiento, se registrarán las medidas correctivas que se deben tomar. Su presentación al Congreso y la exigencia de ser debatido es un novedoso mecanismo de control político sobre las decisiones fiscales del Gobierno, que permitirá al Congreso (las Asambleas o Concejos en el caso territorial), conocer con detalle la situación fiscal del país y poder así evaluar con el conocimiento de causa requerido las diversas propuestas gubernamentales en materia legislativa, y muy especialmente la ley anual de presupuesto que es el instrumento real de política económica.
Una herramienta de evaluación pública fundamental es la exigencia de incluir en este informe los costos fiscales de las leyes aprobadas, las exenciones tributarias otorgadas y las sentencias judiciales que afectan al Sector Público no Financiero, de manera que sea claro el destino de los recursos públicos.
En el mismo sentido aplica la necesidad de hacer explícito y compatible con las metas del Plan Financiero el impacto fiscal de las órdenes de gasto y exenciones tributarias contenidas en proyectos de ley, ordenanzas o acuerdos. Esta norma evita que haya intereses particulares afectando la gestión de la administración estatal y fortaleciendo la objetividad en la acción pública.
Se incluye una modificación a la ley orgánica de presupuesto señalando que las empresas o sociedades donde la Nación o sus descentralizadas tengan más del 50% están obligadas a rendir la información financiera que se requiera.
Otro aspecto que trata el proyecto de ley es la disciplina fiscal, en el sentido de sanear el proceso de elaboración del presupuesto de algunas prácticas nocivas para las finanzas estatales. En primer lugar, la norma exige que la elaboración de éste (tanto en la Nación como en las entidades territoriales) esté de acuerdo con los criterios del Plan Financiero y que las apropiaciones presupuestales aprobadas se puedan ejecutar totalmente durante la vigencia. Además, las reservas presupuestales deberán pagarse con cargo al presupuesto del año siguiente. Con el fin de hacer posible el cumplimiento de este artículo se establece un período de transición entre el año 2003 y 2004. Esta normativa aclara el proceso presupuestal y lo hace coherente con unas finanzas públicas sostenibles en el corto y mediano plazo.
El proyecto de ley también contiene una norma que establece que es función del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, aprobar y modificar los presupuesto de ingresos y gastos de las empresas industriales y comerciales del Estado, de las empresas de servicios públicos y de las sociedades de economía mixta en las cuales la Nación posee más del 50% del capital social con el fin de que el presupuesto de estas empresas tengan coherencia con las metas fiscales.
Para aminorar la tendencia a utilizar los recursos públicos con fines electorales a través de la aprobación de vigencias futuras, así como el impacto negativo que los ciclos de gasto de final de gobierno tienen sobre el crecimiento de largo plazo de la economía, el proyecto de ley establece límites estrictos al uso de dichas vigencias y a los nuevos compromisos de gasto, en los períodos críticos mencionados. En este sentido, y sin desestimar que la herramienta de vigencia futura permite estructurar contratos que por su propia naturaleza requieren largos plazos para su ejecución, como por ejemplo los de infraestructura, se designa al Confis para que determine dicho límite dentro del Plan Financiero de manera que haga coherente y consistente la senda de ingresos y gastos del Gobierno.
Con la finalidad de hacer más eficiente y fácil la administración de recursos que cumple la Tesorería General de la Nación, el proyecto de ley contempla que dicha entidad podrá hacer unidad de caja con los recursos que provienen de fondos de destinación específica, manteniendo sin embargo la destinación presupuestal de dichos dineros. Se aclara de esta forma una disposición orgánica presupuestal como es la de unidad de caja, herramienta fundamental para el manejo coherente de la tesorería pública sin la cual los innecesarios endeudamientos de la Tesorería se hacen inevitables con un altísimo costo para la Nación.
Con el fin de poner a tono los indicadores que miden la capacidad de pago de las entidades territoriales tanto con el presente proyecto de ley como con la Ley 617 de 2000, se propone modificar la forma de cálculo del ahorro operacional de la Ley 358 de 1997. Concretamente se pretende que dicho indicador muestre la disponibilidad real de recursos de las entidades territoriales para servir sus deudas, contabilizando los ingresos realmente recibidos (de caja) y...
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