Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 135 de 2008 cámara
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 135 DE 2008 CÁMARA. por la cual se modifican y adicionan algunos artículos a la Ley 5ª de 1992, sobre el funcionamiento de las Comisiones Accidentales de Conciliación
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY ORGANICA NUMERO 135 DE 2008 CAMARA
por la cual se modifican y adicionan algunos artículos a la Ley 5ª de 1992, sobre el funcionamiento de las Comisiones Accidentales de Conciliación.
Bogotá D. C., septiembre de 2009
Doctor
EDGAR GOMEZ ROMAN
Presidente
Honorable Cámara de Representantes
Ciudad
Referencia: Proyecto de ley Orgánica número 135 de 2008 Cámara, por la cual se modifican y adicionan algunos artículos a la Ley 5ª de 1992, sobre el funcionamiento de las Comisiones Accidentales de Conciliación¿
Señor Presidente:
El suscrito ponente para segundo debate en Cámara al Proyecto de ley Orgánica número 135 de 2008 Cámara, por la cual se modifican y adicionan algunos artículos a la Ley 5ª de 1992, sobre el funcionamiento de las Comisiones Accidentales de Conciliación, sometido a consideración del Congreso de la República por los honorables Representantes Liliana Barón Caballero, Clara Pinillos y Zamir Silva Amín, y publicado en la Gaceta del Congreso número 630 del 2008, en cumplimiento del artículo 175 de la Ley 5ª de 1992, procedo a rendir el informe correspondiente en los siguientes términos.
I. OBJETO Y CONTENIDO DEL PROYECTO
Con este proyecto se persigue, como se anunciara desde la exposición de motivos, ¿consagrar, en normas generales de rango legal, las subreglas constitucionales desarrolladas y aplicadas en forma reiterada y consistente por la Corte Constitucional, en relación con el funcionamiento de las Comisiones Accidentales de Conciliación, con el propósito de aclarar la forma como se debe adelantar tal parte del proceso legislativo y evitar futuras declaratorias de inexequibilidad de leyes aprobadas, por desconocimiento de las reglas procedimentales que al respecto ha fijado la Corte Constitucional¿.
Para lo propio, se propuso la modificación de los artículos 186, 187 y 188, así como la creación de dos artículos nuevos 187 A y 188 A, en el Numeral Primero ¿Comisiones de Mediación¿, de la Sección V ¿Otros aspectos en el trámite¿, del Capítulo VI ¿Del Proceso Legislativo Ordinario¿ de la Ley 5ª de 1992 ¿por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes¿, en los cuales se incorporan diferentes criterios relacionados con la etapa de la conciliación en el procedimiento legislativo, entre los cuales se encuentran los siguientes:
¿ Los eventos en los cuales se puede convocar una conciliación.
¿ Los requisitos para convocar una conciliación.
¿ La conformación de las comisiones de conciliación.
¿ Las facultades de las comisiones de conciliación.
¿ Los deberes de las comisiones de conciliación.
¿ Los principios que deben inspirar una conciliación.
¿ Los requisitos para la presentación de los informes de las comisiones de conciliación.
¿ El trámite y los requisitos para la votación de un informe de conciliación.
II. CONSIDERACIONES
1. Las Comisiones de Conciliación
Tal y como quedara establecido en amplia jurisprudencia constitucional, y en especial en las Sentencias C-055 de 1995, con ponencia del doctor Alejandro Martínez Caballero y C-922 de 2000, con ponencia del doctor Antonio Barrera Carbonell, las comisiones accidentales de conciliación, creadas por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, contenidas en el artículo 161 de la Constitución y reglamentadas en los artículos 186 a 189 del Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, emergieron a la vida jurídica con el propósito de lograr mayor eficacia, racionalidad y agilidad en la labor del Poder Legislativo para la formación de las leyes, en comparación con el procedimiento legislativo contemplado en la Constitución de 1886, según el cual, con fundamento en el principio de identidad, para la aprobación de un proyecto de ley, el texto debía ser exactamente el mismo en todas las instancias de su trámite.
A partir de la promulgación de la Constitución Política de 1991, como se lee en el artículo 160, el procedimiento legislativo admite la posibilidad de que en las comisiones constitucionales y en las plenarias de las Cámaras se introduzcan modificaciones a un proyecto, siempre que estas, de acuerdo con el artículo 158 de la misma Carta, guarden relación con la materia propuesta y debatida en el proyecto; generándose, con esta flexibilización del proceso legislativo, la posibilidad del surgimiento de discrepancias entre los textos aprobados por una y otra Cámara, situación que fue resuelta a través de la creación de las comisiones accidentales de conciliación.
A partir de lo señalado, se entiende que las comisiones accidentales de conciliación constituyen una nueva instancia en el proceso legislativo, en el cual se permite armonizar los textos divergentes aprobados por las Plenarias de las Cámaras y zanjar las diferencias que existan, sin que se tenga que repetir la totalidad del trámite del proyecto o devolverse a la comisión respectiva; lo cual haría más dispendioso y demorado el trámite de expedición de una iniciativa. Así, las comisiones de conciliación preparan un texto unificado que supere las diferencias, para que posteriormente sea sometido a nuevamente consideración de las Plenarias.
Lo anterior, tal y como quedara consignado en el citado artículo 161 de la Constitución Política, modificado por el artículo 9º del Acto Legislativo número 1 de 2003:
¿Artículo 161. Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.
Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto¿.
Pues bien, no obstante la flexibilización del proceso legislativo y el activo papel que ejercen las comisiones de conciliación durante el mismo, debe entenderse que estas tienen límites en sus actuaciones.
Así, por ejemplo, tal y como lo afirmara la Corte Constitucional en las Sentencias C-702 de 1999, con ponencia de Fabio Morón Díaz y C-1488 de 2000, con ponencia de la Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez, una comisión accidental de conciliación, en consideración a ¿su naturaleza meramente accidental, no puede suplir la función legislativa asignada por la Constitución y la ley, a las comisiones constitucionales permanentes y a las plenarias de cada Cámara, pues es en estas, en donde debe surtirse el proceso de deliberación y aprobación de las distintas normas jurídicas¿, es decir, ¿no pueden llenar con su actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de la materia durante el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente, y durante el segundo debate que se cumple en la Plenaria de cada Cámara¿.
En este sentido, en la Sentencia C-167 de 1993, con ponencia del doctor Carlos Gaviria Díaz, la Corte Constitucional afirmó que la función de la Comisión accidental es preparar el texto que habrá de reemplazar aquel sobre el cual surgieron discrepancias en las plenarias de las Cámaras, lo cual significa además, que la competencia de las comisiones accidentales de conciliación se encuentra restringida a los textos no coincidentes del proyecto aprobado en las Cámaras, y por ende a la materia que estos tratan; por lo cual se entiende la existencia de un límite material a la función de estas comisiones, y, que el rebasamiento de este límite constituye la usurpación de competencias exclusivas de las comisiones constitucionales permanentes y de las cámaras en pleno (También puede consultarse la Sentencia C-551 de 2003, con Ponencia del doctor Eduardo Montealegre Lynnet).
En efecto, en la Sentencia C-292 de 2003, con ponencia del doctor Eduardo Montealegre, la Corte Constitucional afirmó lo siguiente:
¿Según la amplia jurisprudencia constitucional desarrollada sobre la materia, la competencia de estas comisiones está circunscrita únicamente a las diferencias que hubieren podido surgir entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo aprobado en la plenaria del Senado. Tales discrepancias se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo:
(i) Cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo,
(ii) Cuando el contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y,
(iii) Cuando se aprueban artículos nuevos en una Cámara.
Pero también la Corte ha sido enfática en rechazar la competencia de las comisiones accidentales de conciliación para abordar el estudio de temas que nunca fueron debatidos (nuevos) o sobre los cuales no hay discrepancia, así como tampoco puede plantear cambios de tal envergadura que alteren sustancialmente el contenido de un proyecto o contravengan su finalidad¿.
Pues bien, teniendo en cuenta que el proyecto sometido a consideración se encarga de diversos temas que se enmarcan dentro de la competencia de las comisiones accidentales de...
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