Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 214 de 2000 senado
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 214 DE 2000 SENADO. sobre juegos de suerte y azar.
Honorable señor Presidente del Senado de la República y honorables senadores.
Damos hoy cumplimiento a la honrosa labor que amablemente nos delegó el señor presidente de la Comisión Tercera doctor Carlos García, con el propósito de presentar la ponencia correspondiente al Proyecto de ley 214 de 2000, por la cual se fija el Régimen Propio del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar.
Es de público conocimiento la obligación que tenemos de legislar este sector, a través de una ley especial, de régimen propio, tal como nos lo ordena la constitución de 1991. Para mayor comprensión de esta ponencia, presentamos en primer lugar una breve descripción del mismo agrupado en cinco grandes temas; luego discutimos tres problemas esenciales para la toma de la decisión frente al proyecto a saber, Ecosalud, el papel de la Investigación en el área de la salud y las funciones de regulación y control para finalizar presentando unas cifras sobre los ingresos estimados del proyecto y las modificaciones al articulado que sugerimos, muy respetuosamente a la plenaria que tenga en cuenta.
Los juegos de suerte y azar
Loterías. En general las loterías son de carácter departamental, incluyendo aquí al Distrito Capital. Sin embargo existen excepciones como la Cruz Roja, loterías municipales como la de Manizales y las recientes loterías de asociación entre departamentos. El régimen impositivo señala con destino a salud tres rubros: 14% como derechos de explotación sobre el valor nominal de la emisión, el 70% del total de los premios no distribuidos y las utilidades del ejercicio. Están obligadas a distribuir el 54% del total de la emisión en premios. Como impuestos adicionales, reconocen el 10% del llamado pago a foráneas y descuentan al ganador el 17% de premios además de la ganancia ocasional. Los tres primeros tributos deberían significar importantes recursos para la salud. Sin embargo, el último informe de la Superintendencia de Salud señala que sólo una lotería transfirió durante 1999 más del 14% y apenas tres loterías más del 12% propuesto por el proyecto. Sin ánimo de ser exhaustivos en el diagnóstico, se reconoce que la ineficiencia, la politización entendida como gasto, combinada con una pésima estrategia de competencia a partir de la ilusión de gigantes emisiones que no se venden y premios que no caen en poder del público, llevaron al resultado manifestado por la Superintendencia, según el cual en este instante por lo menos 9 de ellas deberían salir del mercado, para evitar, por lo menos, que consuman recursos de la administración central en lugar de otorgarlos.
Apuestas Permanentes. Este juego denominado popularmente Chance, está regulado por los Decretos 1222 de 1986, 824 de 1997 y 1096 del mismo año. Acorde con las estadísticas es el juego de suerte y azar que presenta más rápido crecimiento. Los derechos de explotación están tasados en 8.5%. La reglamentación actual lo define únicamente como un juego hasta de tres cifras y le señala un límite legal de apuesta que varía según los departamentos. El promedio legal de apuesta es $750 pesos. El juego es administrado por los departamentos, el Distrito Capital y Manizales, quienes definen mediante concesión, el número de distribuidores y el tiempo de duración de las mismas. No están gravados con impuestos territoriales. Este juego se ha venido incorporando desde la informalidad y depende de la sabiduría del legislador fortalecer este proceso y adecuar el juego a la realidad, donde el chance de 4 cifras y la apuesta superior al límite constituyen el hecho cotidiano, manifiesto en un reconocido nivel de evasión y de elusión tributaría que reglamentado adecuadamente permitiría duplicar los aportes al sector salud provenientes de este juego, fortaleciendo así los ingresos departamentales.
Juegos Localizados. Agrupamos aquí los juegos correspondientes a las maquinitas, los bingos y los juegos de casino que incluyen los típicos de mesa. Estos juegos están en general administrados por Ecosalud quien percibe una regalía como derechos de explotación. En general se trata de un porcentaje en salario por maquina, o por mesa o por cartón. El sistema es complejo, casi no tiene control real y su recaudo se estima en $35.000 millones de pesos para 1999 año que dobló los ingresos percibidos en 1998. (El cálculo incluye las rifas). Si pensamos en las tendencias internacionales del juego y tomamos como base los censos aportados por estudios recientes estamos en presencia de una de las fuentes potenciales de recursos más prometedoras. En otras palabras, con un régimen tarifario práctico y adecuados sistemas de control debemos obtener importantes recursos por este concepto.
Juegos Novedosos. Se incluyen aquí los juegos electrónicos que cumplen al menos dos condiciones: No requieren la presencia física del apostador y se efectúan en tiempo real. En la reglamentación actual la competencia para administrarlos le corresponde a Ecosalud, pero en rigor el legislador no se ha ocupado del tema. Esto ha creado una innecesaria discusión jurídica palpable por ejemplo, en la controversia sobre el Lotto, Lotín, o la adjudicación de la Lotto. Estos juegos representan la tendencia futura del sector y por ello encarnan la posibilidad de entregar recursos nuevos para financiar la salud. Por tal razón, están incluidos como fuente de recursos del Fondo Territorial de Pensiones, Fonpet, a través de la Ley 549 de 1999 y constituyen instrumento fundamental dentro de la estrategia del Estado diseñada para sanear la llamada ¿Bomba Pensional¿.
Otros Juegos. Vale la pena mencionar por separado las rifas, las apuestas hípicas, las apuestas sobre eventos deportivos y las gallísticas, caninas o similares. En cuanto a las primeras, dependiendo de su cobertura son administradas por los municipios o por Ecosalud. Lo cierto es que su proliferación y la ausencia de control las ha transformado en una competencia desleal paral los demás juegos de suerte y azar. En este sentido y dado que se establece en esta ley el régimen para todos los juegos, los ponentes proponemos a consideración de esta corporación que solo se autoricen las rifas que tengan el carácter de ocasionales y no permitir la práctica desleal que bajo la figura de rifa permanente, tienen las loterías y las apuestas permanentes en la actualidad.
En cuanto a los juegos hípicos, vale la pena reiterar que el legislador les previó un régimen de excepción, regulado por la Ley 6a. de 1992, con el interés de preservar la actividad dadas las ventajas comparativas y sus efectos sobre el empleo. Sin embargo, al igual que en los juegos novedosos, es imperioso reglamentar las apuestas que se cruzan sobre hipódromos foráneos que constituye el horizonte de la actividad y representan la oportunidad para reactivar la, producción nacional, tal como lo quería el espíritu del legislador de 1992.
Las apuestas deportivas, hoy desaparecidas pagaban 1.5% sobre el valor del formulario y además unos derechos de explotación del 20% sobre los recaudos brutos. Las caninas tenían el mismo régimen de las hípicas y sobre las apuestas cruzadas por riñas de gallos los municipios ejercen total autonomía. Los ponentes teniendo en consideración las solicitudes recibidas en el sentido de no excluir de la ley a este tipo de juegos, los define como juegos localizados y les crea un rango tarifario para que cada municipio acorde con sus necesidades defina el gravamen.
Aspectos de regulación y control
El segundo gran tema que queremos presentar muy brevemente a su consideración es el del control. El proyecto incluye un severo régimen de inhabilidades y de controles para todos los actores del sector. Con este criterio reglamenta los aspectos sustanciales del control de cada modalidad, como el tipo de formulario para apuestas permanentes, o el registro en el caso de los juegos localizados. Así mismo amplía las competencias de la Superintendencia de Salud y vincula la de industria y comercio garantizando el rol de cada una de ellas.
En cuanto al tema de la regulación, vital para superar la anarquía actual, se dota al sector de un Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, con presencia de los representantes de los actores del sector, para que con pleno conocimiento de causa reglamente, dentro de los límites impuestos por esta ley, el funcionamiento y operatividad de los juegos. El delimitar claramente las instituciones, las competencias y las funciones de control y regulación, son elementos suficientes para justificar la expedición de la presente ley.
En cuanto a la composición, proponemos modificarla así: Nueve (9) delegados con voz y voto:
El Ministro de Salud o su delegado, quien lo presidirá. El Ministro de Hacienda o su delegado.
Dos representantes de los departamentos.
El presidente de la Federación de Municipios o su delegado.
Un representante de las organizaciones sindicales de los trabajadores de la salud pública designado por los representantes de tales organizaciones.
Un representante de las asociaciones medicas y paramédicas designado por los representantes legales de tales organizaciones.
Un miembro de la Federación Colombiana de Juegos de Suerte y Azar, Feceazar, designado por su Junta Directiva.
El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Loterías Fedelco.
Igualmente, participaría con voz pero sin voto, el Superintendente Nacional de Salud o su delegado. De esta manera obtendríamos amplia representatividad como garantía del consenso y aplicación de las regulaciones del sector.
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