PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN LA PLENARIA DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 118 DE 2022(CÁMARA) Y 131 DE 2022 (SENADO), por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 31 Octubre 2022 |
| Número de Gaceta | 1358 |
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CÁMARA
AÑO XXXI - Nº 1358 Bogotá, D. C., lunes, 31 de octubre de 2022 EDICIÓN DE 259 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JAIME LUIS LACOUTURE PEÑALOZA
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIAS
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN LA PLENARIA DE LA HONORABLE CÁMARA
DE REPRESENTANTES AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 118 DE 2022(CÁMARA) Y 131
DE 2022 (SENADO)
por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras
disposiciones.
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN LA PLENARIA DE LA HONORABLE CÁMARA DE
REPRESENTANTES AL PROYECTO DE LEY No. 118/2022(CÁMARA) y 131/2022 (SENADO) “POR
MEDIO DE LA CUAL SE ADOPTA UNA REFORMA TRIBUTARIA PARA LA IGUALDAD Y LA JUS TICIA
SOCIAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
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Doctora
LUVI KATHERINE MIRANDA PEÑA
Presidente Comisión Tercera
H. Cámara de Representantes
Honorable Presidente:
Atendiendo la honrosa designación que se nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato
constitucional y de lo dispuesto por la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento
del Congreso, nos permitimos rendir informe de ponencia para segundo debate en la
plenaria de la Honorable Cámara de Representantes al Proyecto de Ley
No. 118/2022 (Cámara) y 131/2022 (Senado) “por medio de la cual se adopta una reforma
tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, de origen
gubernamental.
I. PRESENTACIÓN Y ANTECEDENTES
El día 8 de agosto de 2022, el Gobierno Nacional, por medio del Señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público, radicó en la Secretaría General de la H. Cámara de
Representantes el proyecto de ley “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria
para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, de conformidad con
la Constitución Política y con el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para el
efecto, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 917 de 12 de agosto de 2022.
Este proyecto de ley ha contado con la activa participación de ciudadanos y representantes
de diferentes sectores del país, quienes han presentado sus comentarios, observaciones y
propuestas frente al contenido de la iniciativa.
Adicionalmente, las Comisiones Terceras de la Cámara de Representantes y del Senado
de la República sesionaron conjuntamente el 23 de agosto de 2022, con el propósito de
estudiar y presentar sus comentarios e inquietudes sobre el Proyecto de Ley. A la sesión
asistieron el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director de la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN, quienes
realizaron una presentación detallada del proyecto de ley, destacando que la iniciativa
sometida a discusión tiene como propósito contribuir a la equidad, progresividad y
eficiencia del sistema tributario, a partir del fortalecimiento de la tributación de los
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contribuyentes con mayor capacidad económica y la lucha contra la evasión. Así mismo,
resaltaron la importancia de robustecer los ingresos del estado para apoyar el gasto social
en la lucha por la igualdad y la justicia social y consolidar el ajuste fiscal, así como de
proteger la salud y el medio ambiente, en respuesta a los desafíos en materia social y fiscal
que enfrenta el país. Finalizada la exposición, los Honorables Congresistas integrantes de
las comisiones conjuntas, presentaron sus interrogantes y comentarios frente a la
propuesta normativa.
De otro lado, los ponentes y coordinadores del proyecto se reunieron con el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales -DIAN los días 24 y 29 de agosto, 5, 7, 12, 19, 26, 27 y 28 de
septiembre y 4 de octubre de 2022. En dichas reuniones se debatió íntegramente el
contenido de la iniciativa y se estudió la viabilidad de las proposiciones presentadas por
los Honorables Congresistas.
El resumen del análisis adelantado en las reuniones de los ponentes y coordinadores, así
como en las sesiones de las Comisiones Terceras Conjuntas del Congreso, de las
propuestas y proposiciones presentadas por los Honorables Congresistas, y de los
comentarios de la ciudadanía frente al proyecto de ley radicado por el Gobierno nacional,
está contenido en el Informe de Ponencia para primer debate en Comisiones Terceras y
Cuartas Conjuntas del Congreso de la República, publicado en la Gaceta No. 1199 del 4 de
octubre de 2022.
II. PRIMER DEBATE, PROPOSICIONES Y CONSTANCIAS
A. PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY
El jueves 6 de octubre de 2022 se llevó a cabo el primer debate al Proyecto de Ley
No. 118/2022 (Cámara) y 131/2022 (Senado) “Por medio de la cual se adopta una
reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”,
en las Comisiones Terceras Conjuntas de la Honorable Cámara de Representantes y del
Honorable Senado de la República.
En esta sesión se debatieron las ponencias radicadas frente al proyecto de ley. En ese
sentido se inició la presentación y discusión de las ponencias.
En primer lugar, se presentó la ponencia negativa suscrita por el Honorable
Representante Oscar Darío Pérez Pineda y el Honorable Senador Miguel Uribe Turbay,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 1199 de 2022, a quienes se concedió el uso de la
palabra.
Al respecto, el Honorable Senador Miguel Uribe Turbay comentó que el Proyecto de Ley
como viene en el informe de ponencia mayoritaria, si bien tuvo algunos ajustes que
celebra, podría tener efectos negativos en el empleo, la pobreza y la inflación. Agregó que
comprende un incremento excesivo en la tributación de las personas naturales. Así
mismo, indicó que la tributación debía enfocarse en el crecimiento económico y la lucha
contra la evasión, considerando problemático aumentar la tributación de las personas
jurídicas, e hizo énfasis en la valoración patrimonial de las acciones que no cotizan en
bolsa con el valor intrínseco.
A continuación, se dio el uso de la palabra al Honorable Representante Oscar Darío Pérez
Pineda quien se refirió, como asuntos que le preocupaban del Proyecto de Ley, a los
siguientes: la unificación de las cédulas de rentas líquidas y el aumento de l a tarifa del
impuesto sobre la renta de las personas naturales para dividendos, la posible afectación al
mercado de capitales, los efectos en la tributación de la industria extractiva, el impuesto
al patrimonio y los posibles desincentivos de las donaciones a bancos de alimentos debido
a los impuestos saludables.
Este informe de ponencia fue votado negativamente por los Honorables Congresistas.
Una vez terminadas las anteriores intervenciones, los parlamentarios decidimos darle
trámite al proyecto de ley sobre la ponencia mayoritaria publicada en la Gaceta del
Congreso No. 1199 de 2022. Para ello, se dio el uso de la palabra a los Honorables
Senadores Clara Eugenia López Obregón y Juan Diego Echavarría Sánchez y al Honorable
Representante Álvaro Henry Monedero Rivera.
Inició su intervención la Honorable Senadora Clara Eugenia López Obregón resaltando
que este Proyecto de Ley se ha socializado de manera extensa, destacando los foros y
audiencias realizadas en distintas ciudades. Así mismo, indicó que, en el país existe una
tasa de tributación muy baja en cabeza de las personas naturales, considerando la
cantidad de beneficios tributarios, y que el Proyecto de Ley está diri gido al mejoramiento
de la progresividad del sistema tributario al gravar únicamente a quienes más ingresos
perciben.
En este sentido, concluyó que la reforma tributaria no es solo necesaria, sino que está
enmarcada dentro de la protección de la economía y de la apreciación que de ella hacen
las calificadoras de riesgo internacionales, siendo necesaria la consecución de recursos
económicos para poder enfrentar la incertidumbre económica que se avecina para
Colombia, que, de acuerdo con lo manifestado por el Banco de la República, solamente se
va a lograr mediante el gasto social.
Posteriormente, se le concedió el uso de la palabra al Honorable Senador Echavarría,
quien empezó por destacar que el objeto del proyecto de ley contempla 4 elementos
fundamentales, a saber: i) gasto social, ii) igualdad, iii) justicia social y iv) ajuste fiscal,
partiendo del principio de equidad, según el cual se grava en mayor medida a quienes más
capacidad económica tienen.
Por su parte, reiteró que se han discutido ampliamente todos los aspectos del Proyecto de
Ley, desde el momento de su radicación, incluyendo modificaciones a partir de las
consideraciones aportadas por la ciudadanía y las discusiones adelantadas en las
reuniones de las Comisiones Terceras. Al efecto, recordó, por ejemplo, los ajustes
adoptados en materia de ganancias ocasionales que fueron excluidas de la propuesta de
unificación de las rentas líquidas gravables en el impuesto sobre la renta para personas
naturales, para mantener una tarifa fija.
En este punto, aclaró que la propuesta de unificación de las rentas líquidas de las cédulas
busca gravarlas con la misma tarifa progresiva. Así mismo, explicó que se recogieron
algunas preocupaciones manifestadas estableciendo unos beneficios adicionales para
dependientes.
Frente al impuesto sobre la renta de personas jurídicas, recordó que la tarifa general se
mantiene, y explicó que se fijó una sobretasa temporal a entidades del sector financiero,
con una tarifa de 5 puntos porcentuales. Así mismo, se estableció una sobretasa gradual a
entidades que desarrollen actividades de la industria extractiva y a entidades cuya
actividad principal sea la generación de energía eléctrica por fuentes hídricas, que tengan
una renta gravable igual o superior a determinado umbral.
Se refirió al régimen tributario de zonas francas, para recordar que se dispuso de
condiciones para su internacionalización, y explicó que se estableció la no deducibilidad
de las regalías en el impuesto sobre la renta, tratándose de un valor asociado a la
explotación del subsuelo, de propiedad del Estado.
A continuación, precisó que se introdujeron modificaciones a algunos elementos de los
impuestos saludables, con el fin de gravar aquellos aspectos que afectan la salud.
En materia de lucha contra la evasión, señaló que se propone otorgar unas facultades
extraordinarias al Gobierno Nacional para la reestructuración de la DIAN y del sistema de
carrera administrativa.
Destacó igualmente los avances en materia del régimen SIMPLE por ser beneficioso para
el país.
Hizo referencia a la inclusión de una disposición sobre cotización de trabajadores
independientes, y al descuento en materia de dividendos del 19%.
Finalmente, una vez explicados los aspectos relevantes del Proyecto de Ley, el Honorable
Senador Juan Diego Echavarría Sánchez concluyó su intervención.
Seguidamente, se abrió espacio para las intervenciones de los Honorables Congresistas.
Dentro de los aspectos abordados se hicieron comentarios, entre otros, sobre los
siguientes puntos: i) se indicó que no se está sometiendo a tributación la totalidad de las
pensiones sino aquellas que son más altas; ii) se refirió la necesidad de este Proyecto de
Ley para generar recursos indispensables para el pago de la deuda; iii) se comentó sobre
los efectos negativos que puede conllevar la sobretasa al sector minero energético,
especialmente para las pequeñas empresas de este sector; iv) se llamó la atención sobre la
destinación de los recursos generados por el proyecto; v) se destacó la reducción de la
tarifa del impuesto sobre la renta por concepto de dividendos, los ajustes al régimen
SIMPLE, la conservación de beneficios asociados a la vivienda de interés social – VIS y
vivienda de interés prioritario -VIP, los ajustes al impuesto al patrimonio, la tarifa
diferencial del sector turístico en poblaciones de hasta 100.000 habitantes, vii) se
comentó sobre los posibles efectos adversos en el empleo, el crecimiento, la inversión, viii)
se solicitó la revisión de los impuestos saludables, particularmente del impuesto a las
bebidas ultraprocesadas azucaradas, en un contexto inflacionario.
Luego de la participación de los distintos Congresistas de las Comisiones Terceras
Conjuntas y de las más de 26 intervenciones efectuadas sobre diferentes puntos del
proyecto de ley, se abrió la discusión iniciando con la explicación de los artículos sin
proposiciones y aquellos que se proponía eliminar del informe de ponencia, radicado y
certificado por la secretaria de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, y, se
sometió a consideración la aprobación de dichos artículos.
En este orden, los Honorables Congresistas decidieron votar aquellos artículos que no
tenían proposiciones y los que se eliminaban, aprobándolos.
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Concluida la votación del primer bloque de artículos, la Presidente otorgó la palabra al
coordinador ponente, H.R Álvaro Henry Monedero Rivera, para que continuara indicando
los artículos del segundo bloque, el cual consistía en aquellos artículos con proposiciones
y que no eran artículos nuevos. Para tal efecto, indicó que las proposiciones de este bloque
no tienen aval del Gobierno nacional y que los Honorables Congresistas decidieron dejar
como constancia.
Una vez concluida la identificación de los artículos de este bloque de artículos, la
Presidente abrió el debate para escuchar las más de 27 intervenciones que se efectuaron
por los Honorables Congresistas sobre diferentes puntos
A continuación, se realizó la votación de este bloque de artículos con proposiciones que
no fueron avaladas por el Gobierno nacional (y que se dejaron como constancia, los cuales
fueron aprobado por los Honorables Congresistas como venían en la ponencia, con las
mayorías necesarias.
Posteriormente, el coordinador ponente procedió a indicar que el siguiente bloque de
artículos que se ponía a consideración de los Honorables Congresistas, consistía en los
nuevos artículos que se integraban al Proyecto de Ley. Una vez realizada la
correspondiente identificación de los mismos y su contenido, la Presidente de la
Comisiones Terceras Conjuntas abrió la discusión sobre los mismos.
En relación con el bloque de artículos nuevos, los Honorables Congresistas participaron
para resaltar que la excepción otorgada a las sociedades constituidas en las Zonas
Económicas y Sociales Especiales – ZESE podía revisarse para establecer que las mismas
corresponden a las sociedades “registradas” y no las “constituidas”. Concluidas las
intervenciones de los Honorables Congresistas se sometieron estos artículos a votación,
siendo aprobados en su integridad como venían en la ponencia, con las mayorías
necesarias.
La presidenta otorgó la palabra al coordinador ponente para continuar con los artículos
faltantes. En esta oportunidad se indicó que se procedería a votar el artículo 96 de vigencia
y derogatorias, cuyo contenido fue explicado y se sometió a discusión de los Honorables
Congresistas. Considerando que no se realizaron intervenciones sobre el mismo, este fue
sometido a votación y aprobado sin modificaciones.
Posteriormente, el coordinador ponente sometió a consideración una proposición
modificatoria del artículo 22 del Proyecto de Ley, consistente en modificar el método de
valoración de las acciones poseídas en sociedades que no cotizan en la bolsa de valores,
del valor intrínseco al costo fiscal actualizado con el índice de precios al consumidor –
IPC.
Luego de la intervención del Ministro de Hacienda y Crédito Público y algunos Honorables
Congresistas el artículo y la proposición fueron aprobados por los Honorables
Congresistas.
Para concluir, la Secretaria de la Comisión Tercera de la Cámara de r epresentantes llamó
la atención sobre un error de digitación en las fechas de la numeración del proyecto de ley
en la proposición de someter a consideración el Proyecto de Ley ante los Honorables
Congresistas y certificó que quedó subsanada y que así se reflejaría en el acta
correspondiente. Así mismo, fue sometida a consideración y aprobada la proposición que
faculta para reorganizar el articulado una vez aprobado en primer debate el Proyecto de
Ley en cuestión.
Por último, se sometió a consideración el título del Proyecto de Ley y se abrió la discusión.
Concluida la misma, el título fue aprobado por los Honorables Congresistas como venía
en la ponencia.
Finalizada la votación, se le dio el uso de la palabra al señor Ministro de Hacienda y
Crédito Público, quien agradeció a los miembros de las Comisiones por los valiosos
aportes para el mejoramiento del proyecto de ley y la disposición con la que se abordó el
estudio del mismo.
En documento anexo, que hace parte integral del presente informe de ponencia, se
relacionan las proposiciones que fueron dejadas como constancia durante el primer
debate y las proposiciones adicionales allegadas por los Honorables Congresistas, las
cuales fueron debidamente publicadas en la página web oficial de la Cámara de
Representantes, en cumplimiento al principio de publicidad.
B. PARTICIPACIÓN CIUDADANA
En un ejercicio de concertación, discusión, llamado al debate, y, ante todo, a la escucha y
la participación ciudadana, en virtud de la proposición del H.S. Miguel Uribe Turbay, la
cual fue aprobada por los Honorables Congresistas, el 18 de octubre de 2022, se realizó
una audiencia pública con diversos actores de la sociedad para conocer sus comentarios
sobre varios de los puntos del proyecto de ley.
Así, el 18 de octubre de 2022, tuvo lugar esta audiencia, con la participación del H.S.
Miguel Uribe Turbay y el H.S. David Andrés Luna Sánchez y del señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público y el Viceministro Técnico de dicha cartera, quienes escucharon
a diversos representantes gremiales y sindicales, a saber, Bruce Mac Master, Presidente
de Asociación Nacional de Industriales -ANDI, Karen Carvajalino, Presidenta de ANDI
Futuro, Camila Salamanca, Directora de Endeavor, Enrique Villamarín, CEO de TUL,
Catalina Acosta, Co-fundadora de APPEN, Fernando Sucre, Gerente General de R5, Jaime
Cabal, Presidente de FENALCO, Mauricio Hoyos, Inversionista de emprendimientos,
Natalia Osorio, Presidenta de Naturesse, Pablo Vélez, Co-Fundador de Home Burgers,
José Andres Duarte, Presidente de COTELCO, José Daniel López, Director de Alianza In,
Gabriel Santos, Presidente de Colombia Fintech, José Bonilla, CEO de Chiper, Alberto
Henao, Gerente de Lök, Juan Pablo Congote, “country manager” de AJE Group en
Colombia, Andrea Bonilla, Representante de ASOLECHE, Andrea Díaz Traslaviña, Co-
Fundadora de SUMMER, Angela Díaz, representante de los parques temáticos, Adriana
Plata Representante de Asobares, Marcelo Restrepo, Representante de IATA, Juan Carlos
Jaramillo, Representante de la Asociación de fundaciones familiares y empresariales,
Juan Camilo Nariño, ACM, Raúl Lancheros, Director de Asuntos Regulatorios ACOLGEN,
Jorge Bendeck, Presidente de FEDEBIOCOMBUSTIBLES, Juan José Fuentes,
ANDESCO, German López, Representante de Cámara Colombiana de
Telecomunicaciones, Arnulfo Sanchez, Representante de los Tenderos, Santiago
Marroquín, Representante de AMCHAM, Daniel Mitchell, Presidente de
ACOPLASTICOS, Alejandro Ospina, Representante de la Unión de Trabajadores de la
Industria Petrolera, Angelica Peña, Directora de usuarios de Zonas Francas ANDI, Fabian
Acosta, Representante de Firma de consultoría, Rocío Acosta, Representante de
FEDELCO.
Algunos de los intervinientes expresaron su preocupación en relación con la posibilidad
de una recesión económica, y el efecto de algunas de las medidas contenidas en la reforma
en la inversión extranjera, la inflación, el crecimiento, el empleo que podrían profundizar
la crisis que se llegase a generar. En ese sentido, llamaron la atención sobre los efectos en
la inflación por causa de impuestos a los alimentos y a las bebidas ultraprocesadas, la
necesidad de mejorar el impuesto a las bebidas ultraprocesadas azucaradas con un
gravamen ad valorem y no con tarifas fijas, la afectación al turismo y la necesidad de
establecer un impuesto al consumo progresivo.
También manifestaron que la prohibición de la deducibilidad de las regalías y la sobretasa
en el impuesto sobre la renta incrementan el impacto en la tributación del sector minero
energético. De otro lado, propusieron mantener el régimen de zonas francas para aquellas
que producen biocombustibles y revisar los umbrales que se proponen en el régimen
franco, teniendo en cuenta las diferencias de cada sector e industria y la necesidad de
establecer una transitoriedad más ajustada a las prácticas del comercio exterior.
Igualmente, solicitaron revisar la situación de los puertos, aeropuertos y hospitales en
zonas francas.
Por su parte, llamaron la atención sobre el aumento de la tasa efectiva de tributación de
las empresas generadoras de energía proveniente de fuentes hídricas, por la incorporación
de una sobretasa en el impuesto sobre la renta para estas actividades.
Otros intervinientes hicieron especial énfasis en la importancia de los emprendimientos y
en el impacto que sobre estos y sobre la informalidad, podrían tener medidas contenidas
en el proyecto de reforma.
De otro, solicitaron no limitar- los beneficios para las donaciones a bancos de alimentos y
a las entidades sin ánimo de lucro.
Indicaron que es importante revisar los casos de exclusión del impuesto a plásticos de un
solo uso y la eliminación de algunos beneficios tributarios a inversiones en innovación y
desarrollo tecnológico.
También llamaron la atención sobre la tributación de la economía digital a partir de la
presencia económica significativa.
Por su parte, también destacaron como aspectos positivos del proyecto de ley, el
fortalecimiento del régimen SIMPLE, la modificación de la regla de valoración de las
acciones que no cotizan en bolsa de valores al valor intrínseco, mantener el tratamiento
de los envíos urgentes de menos de USD200 en los términos que se encuentran fijados
actualmente y la tributación del sector minero y petrolero en función de los altos precios
internacionales.
Concluidas y oídas las intervenciones de los gremios y de los distintos representantes de
diferentes sectores de la sociedad invitados, se concedió el uso de la palabra al
Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que se
pronunciara sobre las mismas, quien empezó por indicar que la audiencia celebrada se
sumaba a los debates, reuniones, foros y demás eventos que se han realizado en el marco
de la presente discusión.
Enfatizó que el impuesto sobre la renta de las personas naturales se hicieron ajustes para
excluir las ganancias ocasionales de la unificación de rent as líquidas para que, en su lugar,
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