Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 19 de 2000
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 19 DE 2000 por la cual se expide el Código Disciplinario Unico.
Doctor
MARIO URIBE ESCOBAR
Presidente
Honorable Senado de la República
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S. D.
Apreciado Presidente:
En los siguientes términos cumplimos la misión que se nos encomendó por la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Corporación, sobre el proyecto de ley que pretende modificar la Ley 200 de 1995 y expedir un nuevo Código Disciplinario Unico:
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El proyecto fue estudiado y debatido en forma detenida y meritoria por los miembros de la Comisión Primera Constitucional Permanente, con ponderadas y juiciosas intervenciones del Viceprocurador General de la Nación, de funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y de otros altos agentes del Estado.
Importantes modificaciones fueron hechas y creemos que, salvo ajustes de orden técnico legislativo que presentamos al final de esta ponencia, el resultado es una propuesta normativa que contribuirá al propósito de tener una Administración Pública más eficaz, más eficiente y más transparente.
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Insistimos en la necesidad de tener una ley disciplinaria más acorde con los contenidos axiológicos de la Constitución de 1991, que no habíamos asimilado suficientemente cuando expedimos el actual Código Disciplinario Unico ‑ Ley 200 de 1995.
Hoy, también, existe un conjunto de decisiones jurisprudenciales, especialmente de la Corte Constitucional, que debernos aprovechar y recoger en el texto propuesto.
Es así como el garantismo constitucional que surge de principios tales como legalidad, proporcionalidad, presunción de inocencia, lesividad, culpabilidad, favorabilidad, etc... se recogen para que materialmente exista un debido proceso disciplinario, que en su aspecto formal de competencia y procedimiento también se garantiza en el artículo 6° del proyecto.
Sumado a lo anterior aparece en el artículo 7° el principio constitucional de la Dignidad Humana como imperativo categórico de la actividad sancionatoria administrativa del Estado.
Esta sola imbricación del proyecto y la Constitución amerita su aprobación y relieva una concepción más clara de las normas disciplinarias frente a lo que actualmente existe.
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El principio de lesividad merece comentario separado porque va a implicar que al servidor público no se lo sanciona objetivamente por infringir el deber o violar la prohibición sino que en cada caso debe existir un juicio de valor para determinar si los bienes jurídicos disciplinarios del decoro, eficiencia y eficacia de la Administración Pública, se lesionaron o fueron puestos en peligro mediante conductas de acción o de omisión que por no estar justificadas, en términos de la misma ley, deben sancionarse.
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Una de las falencias de la actual legislación disciplinaria está en la falta de descripción inequívoca de faltas gravísimas que atentan contra la buena administración y en la desproporción que entre falta y sanción se observa en muchos casos.
Por eso resaltamos como mérito del proyecto la construcción de un catálogo de faltas y sanciones muy ajustado al principio de legalidad en cuanto a la descripción de la falta y más proporcionado en cuanto a la dosificación de la consecuencia jurídica. Aparentemente extenso, dicho catálogo, tiene otra virtud: La de actualizar el tema con los modernos contenidos del Código Penal ¿próximo a entrar en vigencia¿ en lo que tiene que ver con conductas que atentan contra el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y dentro de este contra el Derecho Internacional Humanitario, como el genocidio, la tortura, la desaparición forzada, el desplazamiento forzado etc... que en cuanto realizados por un servidor público ameritan no solo la correspondiente sanción penal sino una ejemplar sanción disciplinaria.
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La corrupción de la Administración Pública fue tema de discusión en el primer debate y debe ser razón de peso para patrocinar el proyecto en cuanto con relación a los servidores públicos y algunos particulares que contratan con el Estado, establece un severo régimen de faltas y sanciones que se ocupan de los atentados a la Hacienda Pública y a los procesos contractuales del Estado, donde creemos están los recursos que se pierden y los sujetos que van tras ellos con propósitos atentatorios del derecho de todos los colombianos a tener una Administración Publica, transparente, eficiente y eficaz.
En materia de Hacienda Pública se tipifican faltas como:
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Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen destinación específica en la Constitución o en la ley.
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Autorizar o pagar gastos que no tengan título previsto en el artículo 346 de la Constitución Política.
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Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con las autorizaciones pertinentes.
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Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).
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No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes para saldar el déficit fiscal, servir la deuda pública y atender debidamente el pago de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones y servicios públicos domiciliarios.
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No adoptar las acciones establecidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos.
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No llevar en debida forma los libros de registro de la ejecución presupuestal de ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera.
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Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen seguridad o liquidez, o la rentabilidad del mercado.
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No efectuar oportunamente los descuentos o no realizar puntualmente los pagos por concepto de aportes patronales o del servidor público para los sistemas de pensiones, salud y riesgos profesionales del sistema integrado de seguridad social, o, respecto de las cesantías, no hacerlo en el plazo legal señalado y en el orden estricto en que hubieren radicado las solicitudes.
Conductas como estas no solo han llevado al traste las finanzas de la nación y las entidades territoriales sino que han creado en el servidor público del sector una falta de seriedad y de decoro en el manejo del erario verdaderamente atentatorio de la Democracia y del principio social del Estado que establece la Constitución.
En materia de contratación se relacionan como faltas gravísimas entre otras:
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Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.
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Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello.
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Aplicar la urgencia manifiesta para la celebración de los contratos sin existir las causales previstas en la ley.
Creemos que la potestad sancionatoria del Estado frente a sus servidores públicos se va a fortalecer con los conceptos anteriores y esperamos que la gravedad de las sanciones signifiquen disuasión en los servidores proclives al mal proceder contra el bien público.
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Punto de gran controversia fue el del régimen disciplinario de los particulares. Una interpretación sistemática de los artículos 123, 210 y 365 de la Constitución Política nos llevaron a concluir que si bien el derecho disciplinario debe estar orientado principalísimamente a los servidores públicos por su relación de subordinación y permanencia, hay particulares que desarrollan funciones públicas o que prestan servicios públicos que por involucrar el bien común y el interés general, deben ser contratados vigilados y sancionados por el Estado.
Pero no es la ley disciplinaria el único instrumento para tal efecto, pues hay autoridades administrativas por ejemplo las Superintendencias y judiciales que tienen competencias claras sobre tales particulares a más del control ciudadano a través de las veedurías para no generar duplicaciones funcionales en materia de control, y para enviar señales convenientes a la inversión privada, especialmente la extranjera, se redujo el listado de particulares destinatarios del Código Disciplinario en estudio.
Tales particulares son:
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Al Representante Legal de las entidades que en virtud de un contrato administren recursos del Estado con el fin de impulsar programas y actividades de interés público, acordes con el plan nacional, los planes seccionales y locales de desarrollo.
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A los particulares que ejercen funciones administrativas, atribuidas por la autoridad pública titular de ésta a través de acto administrativo o convenio.
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A los conciliadores y árbitros.
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A los Notarios, sin perjuicio de las competencias disciplinarias de la Superintendencia de Notariado y Registro.
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A los curadores urbanos de conformidad con la Ley 388 de 1997 o las normas que la modifican o adicionan.
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A los interventores de los contratos estatales.
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A los representantes legales, gerentes y los...
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