Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 120 de 2001 senado 135 de 2001 cámara
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 120 DE 2001 SENADO, 135 DE 2001 CÁMARApor la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 347, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
Honorables Congresistas:
Por decisión del Presidente de la Comisión Tercera de la Cámara nos ha correspondido la responsabilidad de presentar ante la plenaria de esta Corporación la ponencia al proyecto de ley por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 347, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
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Antecedentes
El proyecto de Ley, sobre el cual rendimos ponencia, fue puesto a consideración del Congreso por el Gobierno Nacional desde finales del mes de octubre a consideración del Congreso y contiene una propuesta de reglamentación de los artículos 347, 356 y 357 de la Constitución recientemente modificados mediante el Acto Legislativo 001 de 2001.
Desde su presentación el proyecto ha sido objeto de un intenso debate en las Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y Cámara. En este proceso fueron escuchados en primer lugar los directos interesados como administradores públicos, los gobernadores y alcaldes, pero igualmente se estudiaron propuestas orales y escritas de los sindicatos de la educación y la salud, de las entidades privadas vinculadas a los servicios de educación y salud y en general a todos aquellos ciudadanos que quisieron manifestar sus opiniones.
Escuchadas las distintas opiniones sobre el proyecto y con suficiente ilustración sobre el mismo, los ponentes trabajamos durante varias semanas de forma intensa, en ocasiones hasta en tres jornadas al día, buscando conciliar aquellos aspectos que a su juicio requerían ser modificados y mejorados en el proyecto.
Fruto de ese trabajo fue el texto propuesto en la ponencia publicada en la Gaceta del Congreso número 600, debatida y aprobada en su gran mayoría por las Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y Cámara los días 4 y 5 de diciembre.
Las propuestas de los ponentes mejoraron sustancialmente el proyecto original, introduciendo figuras como la destinación de recursos para la alimentación escolar, aspecto en el cual concordamos los ponentes de todas las vertientes políticas y especialidad profesional, por cuanto afecta tanto la salud como la capacidad de aprendizaje y en consecuencia de rendimiento de la población del país.
La distribución temática original del proyecto gubernamental se conservó, sin perjuicio de las variadas y necesarias modificaciones introducidas por los ponentes, bien recogiendo inquietudes externas o atendiendo los conocimientos, posición política y la experiencia especial de algunos de ellos.
En el tema de la educación es importante destacar la defensa de lo público, defendiendo la capacidad del Estado para prestar los servicios públicos esenciales, protegidos de manera especial por el artículo 366 de las Carta Política. Esta posición se refleja de forma especial en el artículo 27 del proyecto que en su contenido reproduce el artículo 8° de la actual Ley 60 de 1993, endureciendo aun más las condiciones exigidas para la prestación del servicio por los particulares, introduciendo la figura de la certificación de las instituciones privadas que quieran beneficiarse del recurso público.
En el delicado tema del escalafón docente, sobre la base de la necesidad de limitar su incremento, en la medida que el Sistema General de Participaciones crecerá durante los próximos años al 2% y los ascensos en el escalafón han aumentado en los últimos años por encima del 4%, los ponentes lograron conciliaciones que sin afectar los límites financieros necesarios para garantizar la sostenibilidad del sistema.
En materia de salud, se precisaron las fórmulas de distribución y en el artículo 47, fruto de un gran debate, se incluyeron importantes límites a las actividades de las Administradoras del Régimen Subsidiado, determinando que los recursos administrados por estas, destinados a programas de salud pública de prevención y promoción, serán administrados directamente por las entidades territoriales.
Con precisiones y aclaraciones a lo largo de todo el articulado, los ponentes logramos un texto unificado para primer debate, que en gran medida concilia buena parte de las propuestas presentadas, no requiere grandes modificaciones en el segundo debate, hecho notable si se tiene en cuenta la complejidad técnica del tema.
Los ponentes consideramos que tal como se pone a consideración para el segundo debate, el proyecto permite avanzar hacia un nuevo esquema de descentralización y hacia una mejor organización de los servicios de educación, salud y los servicios a cargo de los municipios, con el fin de mejorar la equidad, la eficiencia del gasto y la calidad de los mismos.
Este nuevo esquema, en la medida que permitirá una mejor distribución de responsabilidades con sus respectivos recursos, posibilitará a las entidades territoriales la consolidación de su autonomía administrativa.
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Unidad de materia
La primera tarea de los ponentes fue escudriñar en las fuentes de la Corte Constitucional, si conforme a las voces del artículo 158 de la C.P., el proyecto de ley para desarrollar el Acto legislativo 001 del 2001 tiene o no unidad de materia, concluyendo que reúne los elementos que reiteradamente ha invocado la Corte. Para llegar a tal conclusión, se consultaron las Sentencias de la Corte integrada, por Magistrados que salieron y de la nueva, recientemente constituida, en cuanto a siete Magistrados. Se estudiaron las más recientes de ellas así: del año 2000 C- 290/2000 de marzo 15; C-657/2000 de junio 8; C-659/2000 de junio 8; C-728/2000 de junio 21; C-1185/2000 de septiembre 3, de la cual fueron ponentes los Magistrados Carlos Gaviria y Vladimiro Naranjo respecto a la Ley 550 de 1999. Entre las muchas afirmaciones trascendentes que con relación al principio de unidad de materia dicen que este no puede transformarse en ¿camisa de fuerza¿para el legislador siempre que las distintas disposiciones conserven una relación razonable con la ley, sobre el particular señalaron:
¿¿relación que puede consistir en la conexidad de los asuntos o materias que se regulan (conexidad temática), en la identidad o correspondencia de las causas que dan origen a las distintas disposiciones o de los efectos que con ellas se busca conseguir (conexidad causal o teleológica respectivamente), o en razones de método o de técnica legislativa que aconsejan traer a determinada ley cierta regulación ( conexidad sistemática), debe considerarse que el legislador respetó los dictados constitucionales referentes al respeto al principio de la unidad de materia.¿
O sea que se citan elementos de conexidad causal o teleológica, temática y sistemática. En las palabras de un profesor de filosofía del derecho que fue por varios lustros, el jurista Gaviria en la Universidad de Antioquia.
Es una sentencia orientadora.
Del año 2001 se estudiaron las siguientes Sentencias C-006/2001 de enero 17; C-052/2001 de enero 24; C-088/2001 de enero 31; C-714/2001 de julio 5. En este último proveído se alude a la sentencia C - 025 de 1993, para indicar en nuestra opinión, que la posición de la Corte se remonta a los albores de la creación de las jurisdicción constitucional autónoma. La condujo el Magistrado Rodrigo Escobar Gil y ya en ella participaron los siete nuevos magistrados fuera de Beltrán Sierra y Tafur Galvis. El texto acusado fue la Ley 633 de 2000. Se cita la Sentencia C-1185/ 2000 de los Magistrados Gaviria y Naranjo. En salvamento de voto del Magistrado Jaime Córdoba Triviño este ilustre ex Vicefiscal afirma:
¿El principio de unidad de materia legislativa no debe entenderse en términos extremadamente rigurosos pues obvió que en una ley se puede dar cabida a temas que si bien no se encuentran inescindiblemente vinculados con su materia sí lo están de manera indirecta en razón de una conexidad causal, teleológica o sistemática. De lo contrario un principio racionalizador de la función legislativa como aquel terminaría limitando ilegítimamente la capacidad configuradora del Congreso de la República y este quedaría avocado a expedir leyes que regulen únicamente temas nucleares y a excluir de ellas aquellos temas que les resultan conexos. Es claro que la relación entre la materia de una ley y...
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