Sentencia nº de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera, de 12 de Octubre de 2005
| Fecha | 12 Octubre 2005 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
PROVIDENCIA No.104
NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATO - Declaración de nulidad del acto de adjudicación / ACTO DE ADJUDICACIÓN CONTRACTUAL - Propuestas alternativas y excepciones técnicas y económicas / PROPUESTAS ALTERNATIVAS - Criterios de evaluación
LOS OFERENTES ESTÁN AUTORIZADOS LEGALMENTE PARA PRESENTAR PROPUESTAS ALTERNATIVAS, CASO EN EL CUAL DEBE EXISTIR UNA PROPUESTA PRINCIPAL CEÑIDA AL PLIEGO DE CONDICIONES Y OTRA OPCIONAL; ADEMÁS, ES POSIBLE PRESENTAR EXCEPCIONES DE ORDEN TÉCNICO Y ECONÓMICO, ESTO ES UNA PROPUESTA ÚNICA PERO CON VARIACIONES A LAS EXIGENCIAS DEL PLIEGO.
EN SUMA, ES ADMISIBLE PARA LOS PROPONENTES PRESENTAR VARIACIONES DE CONTENIDO TÉCNICO Y ECONÓMICO DESTINADAS A DAR MÁS SOLIDEZ A LA REALIZACIÓN DEL OBJETO CONTRACTUAL, Y ELLO ES ACEPTABLE POR CUANTO UN PLIEGO DE CONDICIONES PUEDE REQUERIR AJUSTES O PRECISIONES Y, ADEMÁS, PUESTO QUE DE ESA FORMA SE INCENTIVA LA COMPETENCIA SANA ENTRE LOS PROPONENTES, LA CUAL EN ÚLTIMAS BENEFICIA A LA ENTIDAD Y AL INTERÉS GENERAL.
AHORA, EN CUANTO A CÓMO SE EVALÚAN LAS PROPUESTAS BÁSICAS Y ALTERNATIVAS, DEBE SEÑALARSE QUE LAS ENTIDADES ESTATALES SUELEN ADOPTAR EN SUS PLIEGOS UNA FÓRMULA QUE CONDICIONA LA VALIDEZ Y EL ANÁLISIS DE LAS ÚLTIMAS A QUE LAS PRIMERAS SE AJUSTEN A LOS REQUERIMIENTOS DEL PLIEGO, EXIGIÉNDOSE PARA LA ADJUDICACIÓN QUE LA BÁSICA SEA LA MÁS FAVORABLE PARA LA ENTIDAD; ALGUNOS DOCTRINANTES SOSTIENEN QUE DE ESA FORMA SE IMPIDE UNA VALORACIÓN REAL DE LAS PROPUESTAS ALTERNATIVAS, CUANDO PARA DETERMINAR SU MAYOR BENEFICIO RESPECTO DE LAS PROPUESTAS BÁSICAS, ES NECESARIO UN GRADO DE ANÁLISIS COMPARATIVO CON ÉSTAS, PERO SIN LA REFERIDA LIMITACIÓN.
SIN EMBARGO, CONSIDERA LA SALA QUE DICHO REPARO NO TIENE LA ENTIDAD JURÍDICA PARA ENERVAR LA LEGALIDAD DE LA LIMITACIÓN, EN TANTO ÉSTA OBEDEZCA A LAS NECESIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN DE ESCOGER ENTRE OFERTAS QUE DEBAN CONTAR CON ESPECIALES CONDICIONES TÉCNICAS O REQUERIMIENTOS FINANCIEROS.
PARA PODER PRESENTAR OFERTAS ALTERNATIVAS Y EXCEPCIONES TÉCNICAS, ERA NECESARIO CUMPLIR LOS SIGUIENTES REQUISITOS: (I) QUE NO SIGNIFICARAN CONDICIONAMIENTOS PARA SU ADJUDICACIÓN, (II) QUE FUERA POSIBLE SU COMPARACIÓN OBJETIVA, (III) LA PRESENTACIÓN DE UNA PROPUESTA PRINCIPAL AJUSTADA A LAS EXIGENCIAS DE LOS TÉRMINOS Y (IV) QUE LA PROPUESTA PRINCIPAL OBTUVIERA UN PUNTAJE MÍNIMO DE 700 PUNTOS EN LA EVALUACIÓN.
AHORA, EN LA PARTE FINAL DEL NUMERAL 2.3.2 DE LOS TÉRMINOS DE REFERENCIA EN ESTUDIO, SE SEÑALÓ QUE UNA VEZ ESTABLECIDA LA OFERTA PRINCIPAL MÁS CONVENIENTE, SE PROCEDERÍA A ESTUDIAR LA VIABILIDAD DE ADJUDICAR LA ALTERNATIVA DE AQUÉLLA, EN CASO DE EXISTIR.
SEGÚN LA ACTORA, LA ÚNICA INTERPRETACIÓN VÁLIDA DE LA ANTERIOR DISPOSICIÓN ERA CONSIDERAR QUE SÓLO SE PODÍA ADJUDICAR A UNA PROPUESTA ALTERNATIVA QUE PROVINIERE DE QUIEN FORMULARA LA MEJOR PROPUESTA PRINCIPAL. SIN EMBARGO, UNA SEGUNDA INTERPRETACIÓN QUE RIÑE CON LA ANTERIOR, SE CONTRAE A QUE UNA VEZ EFECTUADA LA EVALUACIÓN ENTRE OFERTAS PRINCIPALES, LO CUAL IBA A ARROJAR LA MEJOR DE ELLAS, SE PROCEDERÍA A EVALUAR LAS PROPUESTAS ALTERNATIVAS PRESENTADAS, SIEMPRE QUE LAS PROPUESTAS PRINCIPALES HUBIERAN OBTENIDO EL PUNTAJE MÍNIMO EXIGIDO; AGOTADO DICHO PROCEDIMIENTO EVALUATIVO (A), AL IGUAL QUE SUCEDIÓ CON LAS PRINCIPALES, SE IBA A OBTENER UNA MEJOR OFERTA ALTERNATIVA, LA QUE A SU VEZ DEBÍA SER COMPARADA CON LA MEJOR PROPUESTA PRINCIPAL, PARA FINALIZAR ASÍ EL PROCESO COMPARATIVO (B).
PARA LA SALA ES DE RECIBO LA SEGUNDA DE ELLAS, EN APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN NORMATIVA CONOCIDO COMO DEL EFECTO ÚTIL DE LAS DISPOSICIONES, EL CUAL ENSEÑA QUE, COMO LO HA EXPUESTO LA CORTE CONSTITUCIONAL, ENTRE DOS POSIBLES SENTIDOS DE UN PRECEPTO, UNO DE LOS CUALES PRODUCE CONSECUENCIAS JURÍDICAS Y EL OTRO A NADA CONDUCE, DEBE PREFERIRSE EL PRIMERO.
Y ELLO ES ASÍ, PORQUE NO TENDRÍA SENTIDO QUE EL NUMERAL ANALIZADO SEÑALARA QUE LAS PROPUESTAS PRINCIPALES DEBÍAN OBTENER UN PUNTAJE MÍNIMO PARA QUE FUERA ADMISIBLE LA EVALUACIÓN DE SUS RESPECTIVAS PROPUESTAS ALTERNATIVAS Y, ADEMÁS, LA FORMA CÓMO SE EVALUARÍAN ÉSTAS, SI AL FIN Y AL CABO SOLO EL AUTOR DE LA MEJOR PROPUESTA PRINCIPAL TENÍA TAL DERECHO. ES POR ESO QUE RESULTA MÁS ACORDE CON EL OBJETO Y LA FINALIDAD DEL PROCESO CONTRACTUAL, DE CONFORMIDAD CON LOS TÉRMINOS DE REFERENCIA DE LA INVITACIÓN A COTIZAR, Y EN APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA, QUE SE ADMITIERA LA COMPARACIÓN ENTRE LA MEJOR PROPUESTA PRINCIPAL Y LA MEJOR PROPUESTA ALTERNATIVA.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
SECCIÓN TERCERA
SUB SECCIÓN -B-
Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil cinco (2005).
MAGISTRADO: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Ref. Expediente No. 2000-1017
Demandante: S.R.M.B. y A.L.. Demandado: Fondo Rotatorio de la Policía Nacional
CONTRACTUAL
Agotado el iter procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a dictar sentencia en el proceso contractual iniciado por la sociedad R.M.B. y Asociados Ltda., en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 87 del C.C.A., en contra del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.
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DEMANDA
1.1 Pretensiones
Mediante escrito presentado ante esta Corporación el 8 de mayo de 2000 (fl. 13, c. 1), la actora formuló las siguientes pretensiones (fl. 2, c. 1):
"PRIMERA: Declárese nulo el acto administrativo contenido en el acta número 0071 de "16 DIC 1999", mediante la cual se adjudicó "la invitación a cotizar No. 060 de 1999" expedida por el Comité Asesor especializado interdisciplinario de la Dirección interdisciplinario (sic) de la Dirección General del Fondo Rotatorio de la Policía dentro del proceso contractuales (sic) para su correspondiente adjudicación."
"SEGUNDA: D. nulo el contrato de compraventa número 0210 de 1999 celebrado entre el Fondo Rotatorio de la Policía y la firma MELTEC S.A.
"TERCERA.- Que como consecuencia de la nulidad se declare que R.M.B. Y ASOCIADOS LTDA. tenía derecho que se le adjudicara la "INVITACIÓN A COTIZAR No. 060 1999", cuyo objeto era la Adquisición de Equipo de Comunicaciones 550 Radios PRO-515 Motorola, 220 Radios IC-A 4 ICOM"
"CUARTA: Que se condene a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, FONDO ROTATORIO DE LA POLICIA a pagar a mi mandante la totalidad de los perjuicios sufridos con la expedición irregular del acta acusada y la indebida celebración del contrato cuya nulidad se pide, tales como el valor de los ingresos que por todo concepto tenía derecho mi mandante con la ejecución del contrato, la disminución de sus ingresos operativos y de administración y, en general, todos los que se prueben en el juicio.
"QUINTA: Que se ordene la actualización monetaria correspondiente de las condenas anteriores y los intereses comerciales desde el momento en que debió hacerse el pago hasta la sentencia definitiva. Las condenas deberán pagarse conforme lo disponen los artículos 176 a 179 del Código Contencioso Administrativo.
"SEXTA: Que se condene al pago de costas, incluyendo las agencias en derecho."
1.2 LOS HECHOS
Los fundamentos fácticos se resumen a continuación:
1.2.1 El 4 de octubre de 1999 el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional dio apertura a la invitación para cotizar No. 60/1999, la cual tenía por objeto la adquisición de unos equipos de comunicaciones, a saber: 550 radios PRO-5150 Motorola y 220 radios IC-A 4 ICOM.
1.2.2 El 12 de noviembre de 1999 el citado proceso de selección se cerró.
1.2.3 Al proceso concurrieron varias firmas, entre ellas, la sociedad actora.
1.2.4 El 6 de diciembre de 1999, mediante acta 071, la entidad demandada, pese a que la sociedad actora ocupó el primer lugar, adjudicó la licitación a la firma Meltec S.A., con base en la propuesta alternativa presentada por la misma, en donde ofrecía unos radios PRO 3150 cuando los solicitados en los términos de referencia eran PRO 5150.
1.2.5 En razón de la referida adjudicación, la demandada y M. suscribieron el respectivo contrato, el cual fue identificado bajo el No. 210 de 1999.
1.2.6 En el punto 2.3.2 de los términos de referencia se dispuso "Una vez se determine la oferta principal más conveniente a la Entidad, se procederá a estudiar la viabilidad de adjudicar la alternativa de esta si la hubiere".
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CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
La actora formuló como fundamentos legales de sus pretensiones los siguientes (fls. 4 a 6, c. 1):
3.1 Artículos 13 y 209 de la Constitución Política
Adujo que el haber ocupado el primer lugar en la licitación la hacia merecedora de la adjudicación, pero que la administración en un trato discriminatorio decidió otorgarla a una propuesta que no cumplía con las exigencias de los términos de referencia.
Consideró que de esa manera se vulneró el derecho de igualdad, por cuanto no era posible calificar en igual forma las propuestas principales y las alternativas. 3.2 Violación de los artículos 24 y 29 de la Ley 80 de 1993; 1º, 2º y 3º del Decreto 855 de 1994; y el punto 2.3.2 del pliego
Sostuvo que la administración pretermitió la selección objetiva en el proceso de selección enjuiciado, por cuanto la propuesta ganadora no obtuvo la calificación más alta ni cumplió con las condiciones técnicas fijadas, lo que significó el sacrificio de la calidad de los equipos por unos precios más bajos.
Además, afirmó que sólo era posible adjudicar a la propuesta alternativa del oferente que hubiera formulado la mejor oferta, tal como lo imponían la ley del proceso de selección.
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CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Fondo Rotatorio de la Policía (fls. 33 a 63, c. 1) manifestó que la propuesta alternativa ganadora cumplía con las exigencias técnicas y resultaba más favorable en la medida que era más económica, lo cual permitía a la Policía Nacional adquirir más equipos.
Sostuvo que la totalidad de propuestas obtuvieron el puntaje técnico exigido, esto es, 700 puntos, debido a que cumplían con los requisitos mínimos exigidos, por lo que era admisible calificar la propuesta alternativa de la sociedad Meltec S.A.
Adujo que era posible la presentación de propuestas alternativas y excepciones técnicas o...
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