Sentencia nº 25000-23-24-000-2003-00482-01 de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera, de 30 de Noviembre de 2006
| Número de sentencia | 25000-23-24-000-2003-00482-01 |
| Fecha | 30 Noviembre 2006 |
| Número de expediente | 25000-23-24-000-2003-00482-01 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
PROVIDENCIA No.210
ACCION DE NULDIAD JUEGOS DE SUERTE Y AZAR
Restricciones en su ubicación / PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO
Recuento jurisprudencial / ACCION URBANISTICA
Finalidad. Ubicación de juegos de suerte y azar. Competencia del Concejo / RUPTURA DE LA UNIDAD DE MATERIA
No se configura
LOS LLAMADOS A REGULAR AQUELLOS ASPECTOS RELACIONADOS CON EL ORDEN PÚBLICO A NIVEL DEPARTAMENTAL, MUNICIPAL O DISTRITAL, SON LOS ÓRGANOS COLEGIADOS DE LOS DIFERENTES NIVELES, EN CUESTIONES CONCRETAS Y ESPECÍFICAS, CONSTITUYÉNDOSE ASÍ EL LLAMADO PODER DE POLICÍA SUBSIDIARIO.
LA FUNCIÓN PÚBLICA DEL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO LOCAL SE EJERCE MEDIANTE LA ACCIÓN URBANÍSTICA DE LAS ENTIDADES DISTRITALES Y MUNICIPALES, REFERIDA A LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS Y A LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS QUE LES SON PROPIAS, RELACIONADAS CON EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Y LA INTERVENCIÓN EN LOS USOS DEL SUELO. DESDE ESE ENFOQUE Y POR SUPUESTO DESDE EL CONSTITUCIONAL (ARTÍCULO 313), EL CONCEJO DISTRITAL ESTABA LEGITIMADO PARA ESTABLECER LAS CONDICIONES Y CARACTERÍSTICAS PARA LA UBICACIÓN DE LOS ESTABLECIMIENTOS DONDE FUNCIONAN JUEGOS DE SUERTE Y AZAR, EN BOGOTÁ.
LA SALA OBSERVA, QUE EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL CASO BAJO EXAMEN NO FUE VULNERADO NI PASADO POR ALTO, TODA VEZ QUE LO QUE SE BUSCA CON UN CÓDIGO DE POLICÍA ES REGLAMENTAR DETERMINADOS ASPECTOS DE LA VIDA EN SOCIEDAD CON LA FINALIDAD ÚLTIMA DE MANTENER EL ORDEN PÚBLICO EN LO QUE SE REFIERE A LA TRANQUILIDAD, MORALIDAD, SALUBRIDAD Y SEGURIDAD PÚBLICAS.
ASÍ LAS COSAS, EL CARGO NO PROSPERA, DEBIDO A QUE NO ES EVIDENTE LA RUPTURA DE LA UNIDAD DE MATERIA A QUE SE REFIERE EL ACTOR, PUES ES CLARO QUE EL CONCEJO CAPITALINO CON LA EXPEDICIÓN DEL INCISO 2° DEL ARTÍCULO 124 DEL CÓDIGO DE POLICÍA DE BOGOTÁ LO QUE QUISO FUE REGLAMENTAR LO CORRESPONDIENTE A LA UBICACIÓN DE LOS JUEGOS DE SUERTE Y AZAR, CON BASE EN LA FACULTAD CONTEMPLADA EN EL NUMERAL 7 DEL ARTÍCULO 313 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
SECCIÓN PRIMERA
SUBSECCIÓN B
Bogotá D.C, treinta (30) de noviembre de dos mil seis (2006).
Magistrado Ponente:
MARÍA VICTORIA QUIÑONES TRIANA
Expediente:
No. 25000-23-24-000-2003-00482-01
Demandante: C.O.Á.G..
Demandado: CONCEJO DEL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ.
Referencia:
ACCIÓN DE NULIDAD.
Decide la Sala la demanda presentada por el señor C.O.Á.G., quien actúa en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en contra del Concejo del Distrito Capital de Bogotá.
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PRETENSIONES
Las súplicas de la demanda son las siguientes:
PRETENSIONES
Declarar que es nulo el inciso segundo del artículo 124 del acuerdo 79 de diciembre 20 de 2002, por el cual el Concejo de Bogotá expidió el Código de Policía de Bogotá, en cuanto estableció que no se podrán ubicar en zonas de uso público, sectores residenciales o de uso institucional, juegos de suerte y azar de monopolio rentísitico, ni a menos de 200 metros a la redonda de centros de educación formal y no formal, universidades, centros religiosos, clínicas y hospitales.
Una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto demandado en forma parcial, para los efectos legales consiguientes".
Como fundamento fáctico de las pretensiones, el actor narró, en síntesis, lo siguiente:
1) Afirma el actor, que con la expedición del inciso segundo del artículo 124 del Código de Policía de Bogotá, el Concejo Distrital olvidó que es el Congreso de la República quien puede fijar las disposiciones generales que permitan limitar los derechos al desarrollo de la actividad económica y la iniciativa privada, debido a que es el único órgano que tiene la facultad de establecer cuál es la actividad a la que se le aplica la restricción policiva y la forma en que ésta puede operar.
2) Manifiesta también, que el artículo 124 ibídem contiene una antinomia jurídica pues, sujeta la operación de los juegos de suerte y azar al cumplimiento de normas de uso del suelo establecidas por el Plan de Ordenamiento Territorial, cuya competencia corresponde al Congreso de la República según lo dispuesto, en materia de desarrollo territorial, en la ley 619 de 2000, por lo que el Concejo de Bogotá rompe la unidad de material al pretender con una norma de carácter policivo limitar derechos constitucionales de quienes desarrollan la actividad de juegos de suerte y azar, bajo el pretexto de mantener el orden público.
3) El demandante arguye, que la entidad de elección popular precitada, confundió los conceptos de poder y función de policía, con el propósito único de entrar a reglamentar cuestiones de carácter general, teniendo la potestad de establecer normas de concretas y específicas propias de la función de policía y, debiendo además, guardar la proporcionalidad en la regulación de las libertades individuales y colectivas.
4) Por último, puntualiza el actor que el Concejo de Bogotá además de invadir la órbita de competencia del Congreso de la República con la expedición del inciso segundo del artículo 124 del Código de Policía de Bogotá, también existió una falsa motivación en la misma, por exceso de poder, al in observar las normas jurídicas en que debió soportarse le nacimiento jurídico del mencionado código.
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NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante adujo violación de las siguientes disposiciones jurídicas:
Artículos 150 numerales 10 y 25; 300 numeral 8; 313 numerales 7 y 9; 333, 334 y 339 a 344 de la Constitución Política.
Artículos 2, 7, 108 y 121 del Código Nacional de Policía.
Artículos 2, 3, 4, 5 y 7 numerales 4, 8, 25, 26, 29, 36 y 41 de la ley 388 de 1997.
Artículos 1, 3, 4, 61 y 89 del decreto 619 de 2000
Artículos 1, 32, 34, 47, 60 y 61 de la ley 643 de 2001.
Como explicación de ese quebranto normativo, expuso sus motivos de censura en forma genérica, en los siguientes términos:
Afirma el actor, que al ser Colombia un Estado constitucional de libertades públicas, por regla general es la rama legislativa la que esta llamada a regular dichas libertades, debido a que se trata de una institución razonable, neutra, leal y autónoma, razón por la cual es el organismo idóneo para regularlas.
El demandante asegura, que la Corte Constitucional ha sostenido, respecto del poder y la función de policía, que el primero es de naturaleza normativa y por lo tanto la regulación de la libertad se hace mediante actos de carácter general e impersonal, mientras que a través del segundo se hace cumplir dicha normatividad, por medio de actos concretos y específicos; por lo que entonces, es claro que en ninguna de las dos modalidades se faculta a una autoridad para delimitar en forma abstracta, el ámbito geográfico de los establecimientos donde funcionan juegos de suerte y azar.
Además, adujo que con la implementación de los medios de policía se busca un único fin, el cual es la conservación del orden público, el cual no se puede entender perturbado por el funcionamiento de una actividad legal, por demás de carácter constitucional como lo es el desarrollo del monopolio de arbitrio rentístico, como tampoco se pueden ver afectadas la moralidad, salubridad y seguridad públicas con el funcionamientos de establecimientos de juegos y azar en las zonas marcadas en el inciso segundo del artículo 124 del Código de Policía de Bogotá.
Arguye el actor, respecto de la ruptura de la unidad de materia, que el Concejo de Bogotá, con la expedición del inciso cuya nulidad se pretende, olvidó el objetivo general de la planeación urbana, el cual busca el mejoramiento de la calidad de vida, la minimización de los riesgos de los asociados con la contaminación ambiental, aumentar los niveles de productividad, entre otros.
Por otro lado, manifestó que de acuerdo con el artículo 84 de la Constitución Política, las autoridades no pueden exigir requisitos adicionales para el ejercicio de una actividad, cuestión ésta que se dejó de la lado con la expedición del inciso demandado, haciendo más gravosa la carga para los propietarios de los establecimientos donde funcionan juegos de suerte y azar.
Para finalizar su argumentación y con relación a la falsa motivación, anota el actor que al revisar los antecedentes administrativos del acto acusado, se observa que los aspectos fácticos en que se basaron para su expedición no corresponden a la realidad, por lo que transcribe apartes jurisprudenciales.
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TRÁMITE Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Por auto de 10 de julio de 2003 se admitió la demanda y se denegó la medida de suspensión provisional del acto acusado (fls. 50 a 54 cdno. ppal.), providencia que fue notificada por aviso al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., el 1° de octubre de 2003 (fl. 56 ibídem).
Oportunamente el Distrito Capital, contestó la demanda (fl. 58 a 78) en los siguientes términos:
1) En cuanto a las pretensiones se opuso a ellas, argumentando que las mismas carecían de fundamento jurídico y fáctico, pues el inciso cuya nulidad se pretende fue debidamente expedido, surtiéndose los correspondientes debates de acuerdo con el procedimiento del Estatuto Orgánico de Bogotá, sin existir extralimitación de funciones y además con observancia de las disposiciones en materia de protección y conservación del espacio, como también el mantenimiento del orden público, la moral, las buenas costumbres y la garantía de un ambiente sano. Adujo además, que con el inciso demandado no se están limitando libertades públicas sino reglamentando el uso del suelo, en aras de garantizar la seguridad, salubridad, moralidad y tranquilidad públicas.
2) Con relación a las normas violadas y el concepto de violación manifestó los siguiente:
Afirma la demandada que el Concejo Capitalino si tenía competencia para expedir el Código de Policía de Bogotá, debido a que se expidió en uso de la facultad residual y...
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