Sentencia nº de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera, de 24 de Abril de 2003
| Fecha | 24 Abril 2003 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
PROVIDENCIA No. 42
CONTRATO ESTATAL – Incumplimiento e imposición de multa / LEY DE CONTRATACION ESTATAL – Aplicación ultractiva / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Competencia temporal de la Administración para declararlo / MULTA CONTRACTUAL – La competencia de la entidad contratante para imponerla se funda en el principio de la autonomía de la voluntad y en el criterio hermenéutico de la especialidad / FUERZA MAYOR – Se presenta cuando la administración niega la prórroga del contrato por un término razonable, estando de por medio una situación ajena al contratista
realmente no se dan los supuestos que impliquen analizar los efectos ultra activos de la Ley en el tiempo, por cuanto el proceso de selección se tramitó y definió bajo la norma vigente ( decreto Ley 222 de 1983) y el contrato se celebró bajo la vigencia de la Ley 80 de 1993.
No es aceptable la interpretación que pretende la demandada en el sentido de argumentar que por haberse iniciado el procedimiento de selección en vigencia del decreto Ley 222 de 1983, esa normativa se aplique en forma ultra activa a la controversia contractual en materia de incumplimiento y declaratoria de multas, para definir el tema de la competencia de la entidad contratante .
Lo cierto es que los supuestos para la declaratoria de incumplimiento e imposición de multa se presentaron y ejercieron bajo la vigencia de la Ley 80 de 1993 y por ello es esta y no otra la norma aplicable en el presente caso.
la administración aun en vigencia de la ley 80 de 1993 conserva sus facultades para declarar el incumplimiento contractual en sede administrativa, ya sea como fundamento o no de la caducidad.
El tema que ha sido objeto de controversia es el relacionado con la competencia temporal para ejercer esa facultad, aclarándose que la misma se puede ejercer después del vencimiento del plazo contractual de ejecución y hasta antes de la liquidación o dentro del acto de liquidación contractual; vencida esa oportunidad pierde competencia y debe acudir al órgano judicial.
No se puede desconocer que la contratación estatal es una de las formas como se ejerce la denominada “ actividad administrativa”, afirmación que se materializa en el propio contenido del articulo 3° de la ley 80 de 1993 sobre los fines de la contratación estatal, que operan tanto en la celebración como en la ejecución del contrato.
Tampoco puede desconocerse que el propio estatuto contractual, permite en la contratación estatal la aplicación de normas de derecho civil y comercial (art.13) y el concepto de autonomía de la voluntad. (art. 32).
El principio general de legalidad en materia de competencia de la administración se ha venido entendiendo en el sentido que: “el agente público sólo puede realizar aquellos actos para los cuales la ley lo ha declarado o reconocido competente”.
Se le ha entendido como la aptitud de obrar de la persona pública, la competencia cumple así un papel semejante al que corresponde a la capacidad respecto de los particulares; sin desconocer que en materia de derecho privado la capacidad es la regla y la incapacidad la excepción, mientras que con fundamento en la vinculación positiva, en derecho público la incompetencia es la regla y la competencia es la excepción.
Pero lo que es importante resaltar es que para efectos de una adecuada interpretación de la competencia de la administración aún dentro de la teoría de la vinculación positiva, se acudió al criterio de la especialidad, que conlleva a una más amplia interpretación de las normas legales sobre competencia y evita los inconvenientes prácticos que trae la aplicación literal y exegética de la misma, según el cual: “la administración pública no puede actuar sino para el logro de finalidades del interés público, para la satisfacción de necesidades colectivas, solo así actúa en el ámbito de su competencia”.
las normas sobre dirección, reconocimiento y cobro de sanciones deben interpretarse en forma sistemática, habida cuenta que una es supuesto necesario de la otra, es decir, de nada serviría tener la dirección del contrato si no se tiene la competencia para sancionar las faltas o los incumplimientos en que incurra el contratista; cuando la norma dispone sobre “adelantar las gestiones necesarias”, ello no se traduce en acudir al órgano judicial
si el estatuto contractual como se dejó indicado otorga competencia a la entidad estatal para “adelantar las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias”, no se encuentra ninguna limitante para que en ejercicio del principio de la autonomía de la voluntad y en desarrollo de esa competencia otorgada por la ley para adelantar las indicadas gestiones, se estipule dentro de las cláusulas contractuales que la entidad estatal con base en el contrato declare el incumplimiento e imponga la multa.
Obsérvese que bajo esta interpretación, la entidad estatal no modifica por su propia y exclusiva decisión o autoridad el statu quo del contratista al imponerle la multa, sino que previamente al celebrar el contrato ha obtenido su voluntad en ese sentido; en consecuencia no requiere de acudir al órgano judicial, por cuanto la imposición de la multa previa demostración de incumplimiento ha sido aceptada por el contratista.
EL CONTRATISTA CUMPLIÓ CON SUS CARGAS CONTRACTUALES PERO DEBIDO A LA CONDUCTA DE LA ENTIDAD CONTRATANTE NO LOGRÓ DAR CUMPLIMIENTO DENTRO DEL PLAZO DE EJECUCIÓN AL OBJETO CONTRACTUAL; SE QUIERE SIGNIFICAR QUE EL ALCANCE DE LA FUERZA MAYOR EN EL PRESENTE CASO NO SE DEBE UBICAR EN EL HECHO DE LA REPARACIÓN DEL TRANSFORMADOR (QUE ERA PREVISIBLE) SINO EN LA CONDUCTA DE LA ADMINISTRACIÓN AL NEGAR EN FORMA UNILATERAL Y SIN JUSTIFICACIÓN TÉCNICA NI LEGAL ALGUNA EL PLAZO REQUERIDO PARA CUMPLIR, RESPECTO A UNA SITUACIÓN QUE SE ENCONTRABA POR FUERA DE LA ACTIVIDAD DEL CONTRATISTA.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION “A”
Bogotá. D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil tres (2003).
MAGISTRADO PONENTE: Dr. Juan Carlos Garzón Martínez
Expediente No. 96-D-12304 AC 96-D-12860 Demandante: Mapfre Seguros Generales de Colombia – Sociedad Radiocom S.A. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
CONTRATOS
Resuelve la Sala la acción presentada por Seguros Caribe S.A. hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. y la sociedad RADIOCOM S.A. a través de apoderado judicial en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentada ante esta Corporación para que se declare la nulidad de la resolución No. 04083 de 7 de julio de 1995 mediante la cual se declaró el incumplimiento parcial por mora en los plazos otorgados en la ejecución del contrato No. 026 de 1994 e impuso multa por retraso a la sociedad RADIOCOM S.A. y la resolución No. 00014 de 5 de enero de 1996 que confirmó la anterior, así como el restablecimiento del derecho vulnerado con dichos actos administrativos.
Expediente No. 96-D-12860
PRETENSIONES
PRIMERA: Que es NULA la resolución No. 04083 de fecha 7 de julio de 1995, notificada a la Compañía Seguros Caribe S.A. hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. el 22 de agosto de 1995, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, mediante la cual se declara el incumplimiento parcial por mora de veinte días en los plazos otorgados para ejecución del contrato No. 06 CV e impone una MULTA a la sociedad Radiocom S.A., equivalente a la suma de dieciséis millones de pesos moneda corriente ($16.000.000.oo), ordena notificar la resolución a Seguros Caribe S.A. y toman otras determinaciones.
SEGUNDA: Que es NULA la resolución No. 00014 del 5 de enero de 1996, notificada por edicto, mediante la cual se confirma en todas sus partes la resolución No. 04083 del 7 de julio de 1995 y se toman otras determinaciones.
TERCERA: Que como consecuencia de la Nulidad de los actos administrativos enunciados en las pretensiones primera y segunda de este libelo, se condene a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, a pagar a favor de Seguros Caribe S.A., hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., el valor actualizado de los perjuicios sufridos por ésta, equivalente a los gastos y valores pagados para iniciar y llevar hasta su terminación la acción contenciosa que mediante la presente demanda se incoa; las consecuencias económicas de la constitución de reserva para el rubro de siniestros en curso, la afectación del balance, los valores que en el curso del proceso pague o haya pagado la Compañía para la ejecución de las resoluciones 04083 y 00014 respectivamente.
CUARTA: Que como consecuencia de la Nulidad, declaraciones, condenas y demás decisiones que se tomen, se ordene restituir, actualizados, los dineros que haya pagado o llegare a pagar Seguros Caribe S.A., hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., como consecuencia de lo dispuesto en las resoluciones acusadas números 04083 y 00014 respectivamente.
QUINTA: Que se dé cumplimiento a lo establecido en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
PETICIONES SUBSIDIARIAS.
S. al Honorable Tribunal que en subsidio a las pretensiones primera a tercera anteriormente citadas, se hagan las siguientes declaraciones y condenas:
PRIMERA: Que se declare que Radiocom. S.A., no incumplió el contrato 0026 CV de fecha 28 de enero de 1994, suscrito con la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, el cual fuera prorrogado por los contratos 0026-01 del 19 de diciembre de 1994 y 0026-02 del 3 de febrero de 1995, por haber operado a favor del contratista el fenómeno de la fuerza mayor o caso fortuito.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración anterior, se declare la Nulidad de la Resolución No. 04083 del 7 de julio de 1995, notificada a S.C.S.A., hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., el 22 de agosto de 1995, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, mediante la cual se declara el incumplimiento parcial del...
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