Sentencia nº de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta, de 3 de Junio de 2005
| Fecha | 03 Junio 2005 |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
PROVIDENCIA No.58
CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR - Dualidad de competencias en materia de inspección, vigilancia y control dependiendo de los servicios que presta / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / LIQUIDACIÓN DE TASA DE VIGILANCIA - Solo afecta la actividad de prestación de servicios de salud
LAS NORMAS PRETRANSCRITAS JUNTO CON EL ARTÍCULO 4º DEL DECRETO 1259 DE 1994, PERMITEN APRECIAR LA DUALIDAD DE COMPETENCIAS QUE EXISTE EN MATERIA DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, DEPENDIENDO DE LOS SERVICIOS QUE PRESTA.
EN EFECTO, TANTO LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD COMO LA SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR SE ENCUENTRAN FACULTADAS PARA CUSTODIAR LAS ACTIVIDADES DESARROLLADAS POR LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, SÓLO QUE MIENTRAS LA PRIMERA LO HACE RESPECTO DE LOS SERVICIOS DE SALUD QUE EVENTUALMENTE PRESTE; EL CONTROL DE LA SEGUNDA RECAE SOBRE EL RECAUDO DE APORTES Y PAGO DE ASIGNACIONES DE SUBSIDIO FAMILIAR. FRENTE A ESTE PARTICULAR, RESULTAN PERTINENTES LAS CONSIDERACIONES TOMADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN LA SENTENCIA C-559 DEL 20 DE OCTUBRE DE 1992, CON P.D.D.S.R.R., AL EXAMINAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE ALGUNAS DE LAS NORMAS CONTENIDAS EN EL DECRETO LEY 1472 DE L990, EN CUANTO ORDENAN A LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EJERCER INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL A LA CALIDAD Y EFICIENCIA DE LAS ACTIVIDADES QUE DESARROLLAN LAS CAJAS EN ALUSIÓN, RELACIONADAS CON LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD.
DE ESTA MANERA SE PONE DE PRESENTE EL CARÁCTER RESTRINGIDO DE LA COMPETENCIA VEEDORA QUE LEGALMENTE SE ATRIBUYÓ A LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD SOBRE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, COMO QUIERA QUE SÓLO AFECTA LA ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD PROPIAMENTE DICHA, SIN EXTENDERSE AL RESTO DE ACTIVIDADES QUE DICHAS ENTIDADES PRIVADAS DESEMPEÑAN, MÁXIME CUANDO EL OBJETIVO PRINCIPAL DEL CITADO ENTRE DE CONTROL ATAÑE EXCLUSIVAMENTE A TAL ÁREA.
UNA DEDUCCIÓN DIFERENTE, DESCONOCERÍA EL ESPÍRITU DE LAS LEYES A LAS QUE SIRVEN LOS REGLAMENTOS, CONSIDERANDO QUE LA FUNCIÓN INNATA A ÉSTOS NO ES OTRA DISTINTA A LA DE DESARROLLAR LAS PRESCRIPCIONES LEGALES, PARA ASEGURAR SU APLICACIÓN Y EJECUCIÓN, SIN QUERER CON ELLO DECIR QUE LA LEY LIMITE EL USO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA EN EL TIEMPO O EN LA MATERIA, PUES RECUÉRDESE QUE AQUÉLLA FUE OTORGADA POR EL PROPIO CONSTITUYENTE PRIMARIO (C.P. ART. 189 NO. 11) DE MANERA INALIENABLE, INTRANSFERIBLE, INAGOTABLE E IRRENUNCIABLE.
EN ESTE ORDEN DE IDEAS, Y YA QUE A LA SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR LE CORRESPONDE EJERCER EL CONTROL DE LOS SERVICIOS SOCIALES PRESTADOS POR LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR A TRAVÉS DE LA IMPLEMENTACIÓN Y DESARROLLO DE OBRAS Y PROGRAMAS DE LA MISMA NATURALEZA, LOS ACTIVOS PROVENIENTES DE ESTOS ÚLTIMOS NO SE PUEDEN TOMAR DENTRO DE LOS FACTORES DE LIQUIDACIÓN DE LA TASA DE VIGILANCIA DEBIDA A LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, SINO DENTRO DE LOS DE LA CONTRIBUCIÓN A CARGO DE LA SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO DEL SUBSIDIO FAMILIAR, CUYO PAGO ORDENA EL ARTÍCULO 19 DE LA LEY 25 DE 1981.
DE ACUERDO CON ELLO, OBSERVA A SALA QUE AL INCLUIR EN EL CÁLCULO DE LA TASA LOS ACTIVOS PROVENIENTES DE OTRAS ACTIVIDADES DISTINTAS A LAS DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD, LOS ACTOS DEMANDADOS TRAEN CONSIGO LA TRANSGRESIÓN DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE DISTRIBUCIÓN DE LAS CARGAS PÚBLICAS, JUNTO CON LOS DE JUSTICIA Y EQUIDAD QUE FUNDAMENTAN NUESTRO SISTEMA TRIBUTARIO, PORQUE SE ESTARÍA EXIGIENDO A LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN MÁS DE AQUÉLLO CON LO QUE LA PROPIA LEY HA QUERIDO QUE CONTRIBUYAN, CONFIGURANDO UN DOBLE PAGO POR EL MISMO CONCEPTO, QUE EN ÚLTIMAS CONLLEVARÍA EL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA A FAVOR DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
B.D.C., junio tres (03) del año dos mil cinco (2.005)
MAGISTRADA : DOCTORA B.M.Q.
DEMANDANTE : CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAFAM
EXPEDIENTE : 02-0984
ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
La CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR - CAFAM -, por intermedio de apoderado judicial acude ante esta jurisdicción en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitando las siguientes declaraciones y condenas:
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Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la liquidación L-0088 de 2002, por medio de la cual la Superintendencia Nacional de Salud LIQUIDÓ a cargo de LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAFAM, la Tasa correspondiente de vigilancia al primer semestre de 2002, a favor de dicha Superintendencia.
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Que se declare, igualmente, la NULIDAD del acto administrativo contenido en la Resolución No. L-2191 expedida el 6 de junio de 2002, por medio de la cual la SUPERINTENDENTE NACIONAL DE SALUD, al desatar el recurso de reposición oportunamente interpuesto confirmó el acto administrativo de liquidación impugnado.
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A título de Restablecimiento del derecho se ordene la devolución de la totalidad de las sumas indebidamente pagadas, actualizadas, más los intereses de mora causados desde la fecha de su pago hasta cuando se verifique de manera efectiva la devolución solicitada.
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Se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud con base en la nulidad decretada, suspender los cobros futuros de esta tasa que se liquiden con base en los mismos fundamentos aquí impugnados.
Se exponen en la demanda los siguientes:
CAFAM es una persona jurídica que además de pagar el subsidio familiar a sus afiliados, desarrolla actividades de servicios de salud, programas de mercadeo social, vivienda, créditos de fomento, recreación, bienestar social y educación integral no formal.
El artículo 19 de la Ley 25 de 1981, a través de la cual se creó la Superintendencia de Subsidio Familiar, se estableció una contribución anual a cargo de las entidades sometidas a la vigilancia de dicho ente estatal, conforme con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 1259 de 1994, correspondiente al 1% del respectivo total de aportes pagados por los empleadores.
Paralelamente, en el año 1998, la Ley 488 creó una tasa anual destinada a sufragar el valor de los servicios de supervisión y control prestados a las entidades vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud; delegando en el Gobierno Nacional la facultad de fijarla.
Según el mismo Decreto 1259, la función de vigilancia y control ejercida por la Superintendencia Nacional de Salud sobre las Cajas de Compensación Familiar, versa exclusivamente respecto de la prestación de los servicios de salud, quedando los demás al control de la Superintendencia de Subsidio Familiar.
La Superintendencia Nacional de Salud, sin embargo, ha venido liquidando la tasa sobre los activos totales de las cajas de Compensación Familiar, lo cual ha atendido CAFAM a pesar de estar en claro desacuerdo, manifestado a través del recurso de reposición interpuesto contra la liquidación L-0088 de 2002 hoy demandada.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
La parte actora considera violados los artículos 13, 95 (numeral 9) y 363 de la C.P.; así como el numeral 6 del artículo 4º del Decreto Ley 1259 de 1999.
Al argumentar su concepto de violación, adujo la parte actora que los actos administrativos demandados atentan contra los principios de igualdad, justicia y equidad, en cuanto toman la totalidad de los activos como base para aplicar la fórmula diseñada por el decreto 1405 de 1999, sin tener en cuenta que además de los servicios de salud cuya inspección, control y vigilancia se encuentra a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, las Cajas de Compensación Familiar también prestan servicios relacionados con programas de nutrición, mercadeo social, vivienda, créditos de fomento, recreación y bienestar social, educación integral formal y no formal, controlados por la Superintendencia del Subsidio Familiar, que para recuperar costos cobra a sus vigilados una tasa equivalente al uno por ciento (1%) anual del cuatro por ciento (4%) de la nómina que aportan los empleadores.
Anota que de igual forma la expedición de los actos acusados lleva consigo la violación de la regla de igualdad por haber impartido tratamiento idéntico a entidades disímiles, que por lo mismo ameritaban uno diferente; explicando que al liquidar la tasa con base en la totalidad de los activos, se incurrió en el vicio dialéctico de confundir la parte (salud) con el todo (las demás actividades y servicios prestados por las Cajas).
Por lo dicho, solicita la inaplicación del decreto 1405 de 1999 en virtud de la excepción consagrada en el artículo 4 de la C.P., ya que para la liquidación de la base gravable y el cobro de la tasa, aquél incluyó la totalidad de los activos de las Cajas de Compensación en el respectivo año, incluyendo los destinados a actividades distintas del servicio de salud.
ARGUMENTOS DE LA DEFENSA
A través de apoderado judicial la Superintendencia Nacional de Salud manifestó su oposición frente a las pretensiones de la demanda, precisando que la liquidación de la tasa correspondiente al primer y segundo bimestre del año gravable 2002, se efectuó en cumplimiento a lo establecido en el artículo 89 de la ley 488 de 1998 y los Decretos 1405 de 1999 y 2787 de 2001, que estableció los costos de supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud para la vigencia 2002, fijó el valor que las Cajas de Compensación Familiar debían pagar por concepto de tasa ($656.114.143).
Dice que la liquidación de la Tasa sigue la fórmula matemática definida en el Decreto 1405 de 1999, estableciendo la manera en que su valor se distribuye entre las Cajas de Compensación Familiar, de modo que para calcular la Tarifa correspondiente a cada una de ellas, debe tomarse el valor del activo total del sector Cajas de Compensación, conforme con los datos del último año.
Señala que el Gobierno Nacional es quien mediante decreto fijó los costos que deben pagar las Cajas de Compensación por concepto de vigilancia y control, por...
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