Sentencia nº de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera, de 27 de Julio de 2005
| Fecha | 27 Julio 2005 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
PROVIDENCIA No.66
CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EN SALUD - Naturaleza jurídica / MULTAS CONTRACTUALES - Competencia temporal de la Administración. Salvedades a la jurisprudencia del H. Consejo de Estado
DICHOS CONTRATOS REVISTEN LA NATURALEZA DE ESTATALES, COMO QUIERA QUE A PARTIR DE LA LEY 80 DE 1.993, TODOS LOS ACTOS JURÍDICOS CREADORES DE OBLIGACIONES EN LOS QUE SEA PARTE UNA DE LAS ENTIDADES ESTATALES DEFINIDAS EN EL ARTÍCULO 2 DE LA LEY SON CONTRATOS ESTATALES, YA SEAN TÍPICAMENTE ADMINISTRATIVOS O QUE ESTÉN REGULADOS POR NORMAS DE DERECHO PRIVADO. CUANDO UNA ENTIDAD ESTATAL CELEBRA CONTRATOS QUE NO SE RIGEN POR LA LEY 80 DE 1993 Y QUE DEBEN SOMETERSE AL RÉGIMEN DEL DERECHO PRIVADO COMO EL QUE CONCIERNE A LA ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (LEY 100 DE 1993, ARTÍCULO 216, NUMERAL 2), EL CONTRATO NO PIERDE SU CARÁCTER DE ESTATAL Y POR CONSIGUIENTE, LAS CONTROVERSIAS DERIVADAS DEL MISMO SON DE CONOCIMIENTO DEL JUEZ ADMINISTRATIVO.
SE PODRÍA CONCLUIR DE ANTEMANO QUE LA ENTIDAD PÚBLICA CONTRATANTE ESTÁ FACULTADA PARA IMPONER MULTAS EN CUALQUIER MOMENTO DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO, Y AÚN VENCIDO ESTE, SIEMPRE QUE NO SE HAYA LIQUIDADO EL CONTRATO. NO OBSTANTE, PARA LA SALA ESTA INTERPRETACIÓN NO PUEDE ENTENDERSE EN TÉRMINOS ABSOLUTOS, NI INELUDIBLEMENTE PARA TODOS LOS CASOS.
EN EFECTO, LA FACULTAD QUE ADQUIERE LA ENTIDAD PÚBLICA PARA IMPONER UNA MULTA POR INCUMPLIMIENTO, DEVIENE INDEFECTIBLEMENTE DEL CONTRATO, ESTO ES, EMANA DE LA VOLUNTAD DE LAS PARTES, LO QUE OBLIGA AL JUEZ, EN TODO CASO, A EXAMINAR LOS TÉRMINOS EN QUE QUEDÓ PACTADA LA CLÁUSULA RESPECTIVA, CON EL FIN DE CONFRONTAR LO ACORDADO, CON LA FORMA EN QUE LA ADMINISTRACIÓN HIZO USO DE LA MISMA. ASÍ, SI LA MULTA COMPORTA EL FIN A ELLA INHERENTE, ESTE ES, COMPELER EL CUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA, ENTONCES ES MENESTER DETERMINAR EN QUÉ MOMENTO LA ADMINISTRACIÓN ESTABA EN LA POSIBILIDAD U OBLIGACIÓN DE VERIFICAR EL INCUMPLIMIENTO, BIEN PORQUE CONSTE EXPRESAMENTE EN EL CONTRATO, O PORQUE SE DESPRENDA DEL CONTENIDO DE LA CLÁUSULA.
AHORA BIEN, PUEDEN EXISTIR CASOS EN QUE EL INCUMPLIMIENTO SÓLO ES POSIBLE VERIFICARLO UNA VEZ VENCIDO EL PLAZO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO, EVENTO EN EL QUE NADA IMPEDIRÍA A LA ADMINISTRACIÓN IMPONER LA MULTA CON POSTERIORIDAD AL MISMO. CON TODO, POR VÍA DE ESTA TESIS NO SE PUEDE LLEGAR AL EXTREMO DE ACEPTAR QUE LAS ENTIDADES PÚBLICAS PUEDAN IMPONER MULTAS A PERPETUIDAD, SO PRETEXTO DE QUE AÚN NO SE HA LIQUIDADO EL CONTRATO, PUESTO QUE UNA ACTUACIÓN DE TAL NATURALEZA DEBE EFECTUARSE DENTRO DE PLAZOS RAZONABLES, CON EL FIN DE TUTELAR LA SEGURIDAD JURÍDICA Y CONFIANZA LEGÍTIMA DE QUIEN ES SUJETO PASIVO DE LA MEDIDA.
EN ESTE ORDEN DE IDEAS, TAMBIÉN PUEDEN PLANTEARSE SUPUESTOS EN LOS QUE LA ADMINISTRACIÓN, ESTANDO EN LA POSIBILIDAD DE ADVERTIR LA CONFIGURACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DURANTE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO, ESPERA A QUE TRANSCURRA EL TIEMPO Y QUE EL CONTRATO SE EJECUTE EN SU TOTALIDAD, PARA ENTONCES IMPONER LA MULTA, TENIENDO CLARO QUE LA FINALIDAD PARA LA CUAL FUE INICIALMENTE CONCEBIDA HA DESAPARECIDO. DE AQUÍ QUE LA SALA ACOJA LOS RAZONAMIENTOS JURISPRUDENCIALES CITADOS, CON LAS SALVEDADES ANOTADAS.
TAL Y COMO QUEDARON REDACTADAS LAS CLÁUSULAS DÉCIMA Y DECIMOQUINTA DE LOS CONTRATOS, LA SECRETARÍA DE SALUD DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA ESTABA EN EL DEBER DE VERIFICAR EL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE CARNETIZACIÓN A CARGO DE COMCAJA ARS DENTRO DEL PLAZO PACTADO, NO OBSTANTE, DECIDIÓ IMPONER LAS MULTAS EL 21 DE NOVIEMBRE DE 2003, ES DECIR, 26 MESES DESPUÉS DE HABER EXPIRADO LA VIGENCIA DE LOS CONTRATOS (30 DE SEPTIEMBRE DE 2001).
CONSIDERA LA SALA QUE LA ACTUACIÓN ADELANTADA POR LA ENTIDAD DEMANDADA ES LESIVA DEL PRINCIPIO DE LA BUENA FE, AL QUE DEBE CEÑIRSE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA POR MANDATO DEL ARTÍCULO 83 CONSTITUCIONAL, TODA VEZ QUE LUEGO DE TRANSCURRIDO UN TIEMPO EXCESIVO DESDE LA FINALIZACIÓN DEL CONTRATO, NO PODÍA ESPERARSE QUE EL ENTE TERRITORIAL, A TRAVÉS DE SU SECRETARÍA DE SALUD, HICIERA USO DE LA POTESTAD, DESCONOCIENDO LOS TÉRMINOS BAJO LOS CUALES SE HABÍA OBLIGADO Y QUE REGULABAN EL EJERCICIO DE DICHA FACULTAD, MÁS AÚN, A SABIENDAS QUE CON LA IMPOSICIÓN DE LAS MULTAS YA NO ERA POSIBLE APREMIAR AL CONTRATISTA AL CUMPLIMIENTO, RAZÓN POR QUE CARECÍA DE OBJETO SU EJERCICIO.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION - B -
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil cinco (2005)
MAGISTRADO: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Ref. Expediente: 2004 - 1119 Demandante: COMCAJA ARS EN LIQUIDACION Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE SALUD
CONTRACTUAL
Surtido el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia en el proceso ordinario instaurado por el Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campesina COMCAJA ARS EN LIQUIDACION, en ejercicio de la acción de Controversias Contractuales consagrada en el artículo 87 del C.C.A. contra el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARIA DE SALUD.
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LA DEMANDA
1.1.- Pretensiones
Mediante escrito presentado ante esta Corporación el 28 de mayo de 2004 (fl. 10, C.1), la parte actora formuló las siguientes pretensiones (fls. 4 - 5, C.1):
"1.- Declarar la nulidad de la Resolución 4681 del 21 de noviembre de 2003, proferida por la Secretaría de Salud de Cundinamarca, mediante la cual se aplican unas multas a "COMCAJA ARS EN LIQUIDACION" y de la Resolución No. 5053 del 18 de diciembre de 2003, expedida por el Secretario de Salud del Departamento de Cundinamarca, a través de la cual se desató desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto por el Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campesina "COMCAJA ARS EN LIQUIDACION".
"2.- Que se condene a la demandada al pago de las costas de conformidad con lo estipulado en el artículo 171 del C.C.A.
"Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo."
1.2.- Hechos
Los hechos que presentó como fundamento de sus pretensiones se resumen a continuación (fl. 2 - 4, C.1):
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- El 1º de abril de 2001, COMCAJA ARS EN LIQUIDACION suscribió con algunos municipios de Cundinamarca y con la Secretaría de Salud del mismo Departamento los siguientes contratos, para la administración de Recursos del Régimen Subsidiado en Salud:
|NO. CONTRATO MUNICIPIO |NO. CONTRATO COMCAJA ARS|MUNICIPIO |AFILIADOS |VALOR TOTAL DEL CONTRATO | |15 |2535 |AGUA DE DIOS |493 |38Ž335.680 | |127 |2539 |GUATAVITA |1800 |139Ž968.000 | |138 |2540 |LA CALERA |2842 |220Ž993.920 | |155 |2541 |MACHETÁ |3080 |239Ž500.800 | |183 |2542 |PACHO |63 |4Ž898.880 | |239 |2544 |SOPO |1060 |83Ž799.360 | |249 |2546 |SUTATAUSA |841 |65Ž396.160 | |254 |2547 |TAUSA |701 |54Ž509.760 | |269 |2548 |TOCANCIPA |802 |62Ž363.520 | |279 |2549 |UBATÉ |2307 |179Ž392.320 | |296 |2550 |VILLAPINZÓN |5037 |391Ž677.120 | |336 |218-01 |MACHETA |200 |15Ž552.000 | |349 |221-01 |TAUSA |200 |15Ž552.000 | |350 |222-01 |TOCANCIPA |200 |15Ž552.000 |
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- El 18 de marzo de 2003, la coordinadora de entes territoriales de comcaja ars en liquidacion solicitó a daniel trillos plateros, gerente de la firma consultoría empresarial t.w., entidad que adelantaba el proceso de liquidación de los contratos del departamento de cundinamarca, las resoluciones de multas aludidas en los contratos de vigencia 2001, con la aclaración de que el acto administrativo que impusiera la multa debía estar en firme y debidamente notificado al agente liquidador.
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- EL 28 DE MARZO DE 2003, LA DIRECTORA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE CUNDINAMARCA INFORMÓ QUE LA APLICACIÓN DE LAS MULTAS DENTRO DEL PROCESO DE LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS SUSCRITOS CON LA ARS COMCAJA, SE SUSTENTABA EN EL LITERAL C) DE LA CLÁUSULA DÉCIMA QUINTA DE LAS RESPECTIVAS MINUTAS.
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- EL 5 DE JUNIO DE 2003, EL AGENTE LIQUIDADOR DE COMCAJA ARS EN LIQUIDACION LE DEVOLVIÓ AL SEÑOR DANIEL TRILLOS WALTEROS LAS ACTAS DE LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS DE LA VIGENCIA 2001, POR CUANTO NO ALLEGÓ EL ACTO ADMINISTRATIVO DONDE SE IMPONÍAN LAS MULTAS. EL 18 DE JULIO DE 2003, EL DIRECTOR DE ASEGURAMIENTO EN SALUD DE CUNDINAMARCA REITERÓ AL CONTRATISTA LA DECISIÓN DE LA SECRETARÍA DE SALUD DE CUNDINAMARCA DE MANTENER INMODIFICABLE LA DECISIÓN DE LA APLICACIÓN DE LAS MULTAS, CON FUNDAMENTO EN QUE EL ACTA DE LIQUIDACIÓN ES UN ACTO ADMINISTRATIVO IDÓNEO PARA LA IMPOSICIÓN DE MULTAS.
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- EL 1º DE AGOSTO DE 2003, EL AGENTE LIQUIDADOR DE COMCAJA ARS EN LIQUIDACION COMUNICÓ A LA SECRETARÍA DE SALUD DE CUNDINAMARCA QUE LAS MULTAS DE LOS CONTRATOS DE LA VIGENCIA 2001 - 2002 ERAN EXTEMPORÁNEAS, PUES EL 30 DE ENERO DE 2002 LA ADMINISTRACIÓN HABÍA PERDIDO LA POTESTAD SANCIONATORIA.
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- MEDIANTE RESOLUCIÓN NO. 4681 DE 21 DE NOVIEMBRE DE 2003, LA SECRETARÍA DE SALUD DE CUNDINAMARCA APLICÓ A COMCAJA ARS EN LIQUIDACION LA MULTA PACTADA EN EL LITERAL C) DE LA CLÁUSULA DÉCIMA QUINTA DE LOS CONTRATOS RELACIONADOS ANTERIORMENTE, CONSISTENTE EN EL 1% DEL VALOR TOTAL DE LOS MISMOS. DICHA DECISIÓN FUE CONFIRMADA EN TODAS SUS PARTES POR LA RESOLUCIÓN NO. 5053 DE 18 DE DICIEMBRE DE 2003 PROFERIDA POR LA SECRETARÍA DE SALUD DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA AL DESATAR EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO.
1.3.- CONCEPTO DE VIOLACIÓN LEGAL
EL DEMANDANTE ALEGÓ QUE LAS PRECITADAS RESOLUCIONES CONTRARÍAN LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 60 DE LA LEY 80 DE 1993, Y AGREGÓ QUE LAS MULTAS FUERON IMPUESTAS DE MANERA EXTEMPORÁNEA, TODA VEZ QUE EL CONTRATO TUVO VIGENCIA HASTA EL 30 DE SEPTIEMBRE DE 2001, FECHA EN QUE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD REVOCÓ LA AUTORIZACIÓN DE FUNCIONAMIENTO DE LA ARS.
DE IGUAL MANERA ADUJO QUE LA ADMINISTRACIÓN DESCONOCIÓ LO DISPUESTO POR LA CIRCULAR CONJUNTA NO. 018 MS 74 DE 30 DE JUNIO DE 1998, EN LA MEDIDA QUE LA ENTIDAD DEMANDADA APLICÓ UNA DOBLE SANCIÓN AL CONTRATISTA AL TOMAR COMO ÚNICO PARÁMETRO DE MEDICIÓN LA...
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