Sentencia nº de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera, de 1 de Septiembre de 2005
| Fecha | 01 Septiembre 2005 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
PROVIDENCIA No.86
RESPONSABILIDAD POR MORA EN EMISIÓN DE CERTIFICADOS DE DESARROLLO TURÍSTICO - Su entrega estaba condicionada a reglamentación y a trámite administrativo / CERTIFICADOS DE DESARROLLO TURÍSTICO - Su carácter de obligación nominal imposibilita el reconocimiento de indexación e intereses
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, CONFORME AL ART. 189 NUMERAL 11 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, DETENTA LA COMPETENCIA DE EJERCER LA POTESTAD REGLAMENTARIA, MEDIANTE LA EXPEDICIÓN DE DECRETOS, RESOLUCIONES Y ÓRDENES NECESARIAS PARA LA EJECUCIÓN DE LAS LEYES, SIN LIMITACIÓN DISTINTA A LA PROPIAS LEYES Y LA CARTA SUPERIOR.
DICHA FACULTAD EN GENERAL NO ESTÁ SOMETIDA A TÉRMINOS PERENTORIOS, A MENOS QUE EN CASOS PARTICULARES EXPRESAMENTE ASÍ SE DIGA POR LA LEY A REGLAMENTAR, LO QUE NO OCURRE EN EL CASO SUB JUDICE. POR LO CUAL, EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA JUNTO CON LOS MINISTERIOS COMPETENTES Y EN OBSERVANCIA DE UN MANDATO CONSTITUCIONAL, PROCEDIÓ A EXPEDIR EL DECRETO NO. 2665 DE 1999, CON EL FIN DE REGLAMENTAR EL ART. 102 DE LA LEY 488 DE 1998, Y PERMITIR LA MATERIALIZACIÓN DE LOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS ALLÁ CONSAGRADOS Y SU EJECUCIÓN.
ERA MENESTER QUE EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EXPIDIERA EL DECRETO REGLAMENTARIO, ASIGNANDO AL MINISTERIO DE HACIENDA Y AL MINISTERIO DE DESARROLLO LA TAREA, NADA SIMPLE, DE SU OTORGAMIENTO Y LOS TRÁMITES PREVIOS DETALLADOS A SEGUIR PARA VERIFICAR LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS COMO LAS AUTORIDADES ENCARGADAS DE LA REVISIÓN DE LOS MISMOS. MÁXIME CUANDO DICHOS BENEFICIOS FISCALES COMPROMETEN EL RECAUDO DE DINEROS DEL TESORO NACIONAL.
EN EFECTO, UNA SIMPLE LECTURA DEL CITADO DECRETO DA CUENTA QUE ALLÍ SE INDICA LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS CERTIFICADOS DE DESARROLLO TURÍSTICO, SE DETALLAN COMO BENEFICIARIOS DEL DERECHO LOS INVERSIONISTAS QUE HUBIEREN REALIZADO OBRAS TURÍSTICAS SIGNIFICATIVAS, SE PREVÉ LA EMISIÓN DE LOS CERTIFICADOS POR CONDUCTO DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO CON EL SEÑALAMIENTO DE SU CUANTÍA Y CARACTERÍSTICAS MEDIANTE RESOLUCIÓN A SOLICITUD DEL MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO. ASUNTOS SOBRE LOS CUALES GUARDA SILENCIO LA LEY.
DE LO ANTERIORMENTE EXPUESTO, RESULTA CLARA LA NECESIDAD DE LA REGLAMENTACIÓN DE DICHO ARTÍCULO POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, RAZÓN POR LA CUAL SI DE ESE HECHO PRETENDE DERIVARSE PERJUICIO ALGUNO POR PARTE DE LA SOCIEDAD DEMANDANTE, PUES SE TRATABA DE UNA CARGA LEGAL QUE TODOS LOS EVENTUALES BENEFICIARIOS DE LOS INCENTIVOS CONSAGRADOS EN LA LEY ESTABAN OBLIGADOS A SOPORTAR. SIN LA REGLAMENTACIÓN LA LEY ERA IMPOSIBLE DE CUMPLIR, TODA VEZ QUE LA ENTIDAD QUE HASTA EL MOMENTO TRAMITABA ESTOS ASUNTOS HABÍA DESAPARECIDO POR DISPOSICIÓN LEGAL.
SI BIEN LA CELERIDAD Y LA ECONOMÍA SON PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE DETERMINAN LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y ORIENTAN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS, SU DESCONOCIMIENTO DEBE DEMOSTRARSE DENTRO DE UN DETERMINADO PROCEDIMIENTO. EL TRANSCURSO DEL TIEMPO EN LA TOMA DE UNA DECISIÓN NO CONFIGURA NECESARIAMENTE UNA MORA ADMINISTRATIVA, NI ESTA PRODUCE NATURALMENTE UN PERJUICIO A UN PARTICULAR INTERESADO EN LA DECISIÓN. NINGUNA DE LAS DOS SITUACIONES CONSTITUYE UNA PRESUNCIÓN LEGAL SINO QUE DEBE PROBARSE.
EL RECONOCIMIENTO DEL ESTÍMULO TRIBUTARIO NO OPERABA EN FORMA AUTOMÁTICA, A PARTIR DE SU PROMULGACIÓN Y VIGENCIA, SINO QUE PROCEDÍA PREVIA ACREDITACIÓN, ANTE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, DE LOS REQUISITOS LEGALES ALLÍ INDICADOS. EL PLAZO PARA DECIDIR SI NO ESTÁ PREVISTO EN LA LEY DEBE SER RAZONABLE AJUSTARSE A LA NATURALEZA DE LA DECISIÓN Y EN TODO CASO PRODUCIRSE LUEGO DE AGOTAR LOS TRÁMITES PREVIOS QUE PERMITAN DECIDIR DE FONDO LA ACTUACIÓN PARA QUE ÉSTA SEA OPORTUNA, TENIENDO EN CUENTA CADA SITUACIÓN PARTICULAR, NO PARTE DE LA VIGENCIA DE LA LEY SINO DE LA ACTIVIDAD DEL INTERESADO.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO A SEGUIR ERA BASTANTE COMPLEJO, PARA LA VERIFICACIÓN DE LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS POR LA LEY Y EL DECRETO ANTES CITADOS. INCLUSIVE SE TENÍA QUE FIRMAR UN CONTRATO Y OTORGAR UNA SERIE DE GARANTÍAS POR PARTE DE LA SOCIEDAD TORRE LOS LIBERTADORES, REALIZAR UNA SERIE DE VISITAS TÉCNICAS A LAS INSTALACIONES PARA CORROBORAR LA CUANTÍA DE LA INVERSIÓN REALIZADA Y LA RESPECTIVA COMPARACIÓN CON LOS DOCUMENTOS APORTADOS. DE LO CUAL SE PUEDE CONCLUIR SIN HESITACIÓN ALGUNA, QUE LOS CERTIFICADOS DE DESARROLLO TURÍSTICO NO SE OTORGABAN DE MANERA AUTOMÁTICA Y QUE POR ENDE ERA NECESARIO SEGUIR RIGUROSAMENTE TODO EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA SU EMISIÓN. RAZÓN POR LA CUAL, NO SE DESPRENDE DEL ACTUAR DE LOS MINISTERIOS DEMANDADOS FALLA DEL SERVICIO ALGUNA POR "DILACIÓN", YA QUE SE CIÑERON A LO PRECEPTUADO POR LA LEY.
ENTENDIDO EL PRINCIPIO NOMINALISTA COMO AQUEL QUE EXTINGUE LA OBLIGACIÓN CON EL PAGO DE LO NUMÉRICAMENTE ADEUDADO, SIN QUE SEA NECESARIA SU CORRECCIÓN MONETARIA, NI EL PAGO DE INTERESES, LA SOCIEDAD TORRE DE LOS LIBERTADORES NO PUEDE PRETENDER EL PAGO DE INDEXACIÓN O DE INTERESES SOBRE LA SUMA RECONOCIDA EN LOS CERTIFICADOS DE DESARROLLO TURÍSTICOS.
AL ESTABLECERSE POR LA LEY DE MANERA CLARA Y EXPRESA QUE EL VALOR ERA NOMINAL, ÉSTE NO ES SUSCEPTIBLE DE AJUSTARSE DE ACUERDO CON LAS VARIACIONES ECONÓMICAS Y MENOS DE CAUSAR INTERESES. DESDE SU CREACIÓN COMO INCENTIVO TRIBUTARIO POR EL DECRETO 2272 DE 1974, LOS CERTIFICADOS DE DESARROLLO TURÍSTICO HAN TENIDO ESA NATURALEZA NOMINAL, COMO LO SEÑALÓ EL ART 2º. DE LA NORMATIVIDAD CITADA, ASÍ LOS CONCIBIÓ LA LEY, ENTRE OTROS MOTIVOS, TENIENDO EN CUENTA EL CARÁCTER DE ESTÍMULO FISCAL QUE LOS PRECEDÍA, AUNQUE FUERAN LIBREMENTE NEGOCIABLES EN EL MERCADO, COMO LA ÚNICA POSIBILIDAD DE REDIMIRLOS, QUE SIRVIERAN COMO MEDIOS DE PAGO DE LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS EXCLUSIVAMENTE.
LA CONSAGRACIÓN DE UN INCENTIVO TRIBUTARIO QUE TIENE POR NATURALEZA UN BENEFICIO PARA LA PERSONA QUE SE ENCUENTRE EN DETERMINADA SITUACIÓN JURÍDICA PREVISTA POR LA LEY, NO PUEDE TENER OTRA CONDICIÓN QUE EL CARÁCTER DE OBLIGACIÓN NOMINAL, POR LO TANTO SOLO VALE EL PRECIO CONSIGNADO EN EL TÍTULO QUE LA REPRESENTA SIN POSIBILIDAD DE ACRECER POR EL PASO DEL TIEMPO O RENDIR DIVIDENDOS, COMO CUALQUIER CAPITAL EN EL GIRO DE LOS NEGOCIOS MERCANTILES, INDEPENDIENTE DE LA FECHA EN QUE PRETENDA HACERSE EXIGIBLE. PUES SOLO PUEDE SERVIR COMO MEDIO LIBERATORIO DE OBLIGACIONES FISCALES Y POR EL VALOR CONSIGNADO. MAL PODÍA EL ESTADO EN EJERCICIO DE SU POTESTAD FISCAL Y ATENDIENDO LA CONSTITUCIÓN PERMITIR QUE UN BENEFICIO SE CONVIRTIERA EN UNA DOBLE CARGA PARA SÍ MISMO POR EL SOLO TRANSCURSO DEL TIEMPO EN CONCEDERLO.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
SECCION TERCERA
SUBSECCIÓN A
Bogotá D.C., primero (1) de septiembre de dos mil cinco (2005)
MAGISTRADO PONENTE : A.S.C.
EXPEDIENTE : 2002-1206
DEMANDANTE : TORRE DE LOS LIBERTADORES S.A.
DEMANDADO :MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO - MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO - PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Fallo
REPARACIÓN DIRECTA
Rituado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala, a dictar sentencia dentro del proceso que en ejercicio de la Acción de Reparación Directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, adelantó la sociedad TORRE DE LOS LIBERTADORES S.A., contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO - MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO - PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, con base en los siguientes:
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HECHOS
Los expuestos en la demanda, se resumen de la siguiente manera:
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Mediante la Ley 60 de 1968, el Gobierno Nacional creó un incentivo tributario al sector turístico, estableciendo unos Certificados de Desarrollo Turísticos, representativos del 15% del valor de la inversión en obras de importancia significativa para este sector económico. Atendiendo lo normado, la demandante realizó obras sustanciales en el Hotel Lancaster House, adquiriendo el derecho de dominio sobre las mismas en el año de 1993.
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La mencionada Ley fue derogada por la Ley 223 de 1995, pero a su vez mediante la Ley 488 del 24 de diciembre 1998, el legislador dispuso en su artículo 102 que los inversionistas que cumplieran determinados requisitos tendrían derecho al otorgamiento de los certificados.
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A pesar de no ser necesaria la expedición de reglamento, inexplicablemente, en forma tardía, después de un año de vigencia de la ley, y haciendo caso omiso de los cometidos estatales y los principios de celeridad, eficiencia y economía, el Gobierno decide el 24 de diciembre de 1999, expedir el Decreto No. 2665 por el cual se reglamenta el artículo 102 de la ley 488 de 1998 y de dictan otras disposiciones.
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Por si fuera poco lo anterior, un año después, el 18 de diciembre de 2000, el Ministerio de Desarrollo expide la Resolución No. 1229 por medio de la cual se determina el valor total de la inversión realizada en el establecimiento hotelero L.H. de la ciudad de Bogotá D.C.
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A la inactividad estatal evidenciada se agrega que el Ministerio de Hacienda, realiza la entrega de los certificados de Desarrollo Turístico hasta el día 13 de junio de 2001, por un valor de $1.044.541.310 M.C., habiendo transcurrido más de dos años y medio desde el momento mismo que nace la obligación de entrega de los certificados, esto es, desde la expedición de la ley 488 de 1998.
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En la presente acción se presenta un daño por la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, desde la fecha en que debió realizarse el pago hasta el momento efectivo de su cancelación, en razón a que la Ley 488 de 1998 determinó su expedición "para que se proceda a reconocer inmediatamente a los inversionistas".
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La relación de causalidad consiste en que si se hubiera dado fiel cumplimiento a la mencionada ley, la actora habría obtenido los estímulos de manera oportuna, sin haberse visto menguado su patrimonio por el retardo en el ingreso producto de la negociabilidad de los certificados en comento. (Fs. 3 a 5 C.1)
En acápite que denomina "normas violadas y concepto de la Violación", cita como fundamento de sus pretensiones los artículos 2º, 90 y 209 de la...
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