Providencias proferidas por la Sala Plena del Consejo de Estado
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52 CONSEJO DE ESTADO
Compañías aseguradoras
Obligaciones que constituyen el patrimonio técnico y el margen de solvencia son independientes
Si bien el margen de solvencia halla como parámetro de referencia el
valor del patrimonio técn ico, la valoración de este último conforma un rubro
diferente que se establece en función de los sectores que las aseguradoras
exploten, por lo que es innegable la diferencia conceptual que ambas deni-
ciones patrimoniales entr añan, más aun considerando que cada una de ella s
cuenta con previsión normativa independ iente. De la normativa transcrita es
viable puntualizar, entonces, que en el su b lite concurrieron dos obligacio-
nes patrimoniales disímiles e independientes a ser cu mplidas por parte de
Conanza; de un lado, el deber consistente en ac reditar un monto mínimo
de patrimonio técnico para el respectivo período, determinado en razón de
los ramos asegu rados por parte de la Compa ñía; y, por el otro, la exigencia
de mantener el margen de solvencia en los términos i ndicados por el numeral
2 del artículos 82 del E.O.S.F. Así las cosas, se concluye que le asiste razón
al a quo y a la entidad demandada al señala r que ambos conceptos confor-
man obligaciones patrimoniales dist intas, y por ende, su incumplimiento est á
llamado a constitui r infracciones administr ativas independientes sin lugar a
vulnerar el pr incipio non bis in ídem, pues como se constató, en modo alguno
se trata de un mismo hecho u obligación doblemente sancionada.
Facultad sancionatoria institucional es independiente de la facultad san-
cionatoria personal: Aducir que las conductas transgresoras deben ser igno-
radas en cuanto a su consecuencia sancionatoria en razón de las decisiones
adoptadas contra el Repre sentante Legal, resulta carente de todo sentido ju rí-
dico y no cuenta tampoco con disposición legal alguna que permita tal pro-
ceder por parte de la Super intendencia. Al efecto, basta efectuar el ejercicio
comparativo entre lo señalado por el artículo 209 del E.O.S.F., y el artículo
211 ibídem referente a la facultad sancionatoria contra el ente vigilado, para
deducir que de ellas no se deriva aplicación subsidiaria algu na de una norma
respecto de la otra. Así las cos as, la responsabilidad endilgada al re presentan-
te legal a título personal por las falt as en que él incurrió, encarn a una potestad
punitiva diferente e independ iente de la prevista a título institucional f rente al
ente controlado por motivo de las infracciones administrativas advertid as; la
primera de ellas, como se anotó, se consag ra en el artículo 209 del E.O.S.F.,
y la segunda, en el numeral 1º del artículo 211 ibídem, sin que se consagre
entre ambas normas un criterio de aplicación subsidiario. De ahí, que no le
corresponda al Ente de Control ade ntrarse en juicios valorativos no contem-
plados legalmente para optar por la aplicación de una u otra disposición,
como son la victimización de que fueron objeto los socios o la gravedad de
la infracción cometida por el rep resentante legal, los cuales corresponderán,
como bien indica el a quo, al estudio de otro proceso judicial incoado con
propósitos indemnizator ios u otros que estimen per tinentes los socios afec-
tados. No es admisible en el presente caso el acudir a la teoría del hecho de
un tercero o de la fuer za mayor como eximente de responsabilidad, pues ante
la ocurrencia de las infracciones admi nistrativas constatadas por parte de
la Administración, prima la aplicación normativa que regula expresamente
el proceder sancionatorio de la Superintendencia, sobre consideraciones no
previstas en el ordenamiento par a eximir de responsabilidad al ente vigila do.
De este modo, es claro que los actos acusados no incu rrieron en falsa moti-
vación con ocasión de una desatinada i mputación de responsabilidad, en los
términos propuestos p or el apelante.
La facultad preventiva que se ejerce sobre las compañía s aseguradoras no
exime a la Superintendencia pa ra hacer uso de su facultad sancionatoria: Par a
la Sala, los planteamientos así expuestos por el actor ta mpoco están llamados
a prosperar por cuanto la adopción de una medida cautelar, como es la vigi-
lancia especial, para efectos de sanear la situación nanciera de la Compañía
y evitar el empeoramiento de la mism a no excluye la potestad punitiva de la
Superintendencia tendiente a sancionar las infracciones ad ministrativas en
que incurra el ente vigi lado. Cabe considerar, además, que las disp osiciones
legales previstas en la Parte Sépt ima sobre Régimen Sancionatorio del Esta-
tuto Orgánico del Sistema Financiero, en su versión vigente para la época
de los hechos, no contemplan previsión normativa alguna que per mita a la
Superintendencia abstener se de adelantar el proceso sancionatorio cuando la
Compañía ha sido objeto de una medida cautelar. Tampoco se prevé legal-
mente la posibilidad de esperar a los resu ltados de aquella para est ablecer si
hay lugar o no a aplicar la norma sancionatoria; de forma ta l que no ex iste
en el ordenamiento una condición como la sugerida por el recurrente para
que la Superintendencia Bancar ia desatienda su potestad punitiva cuando se
ha emitido una de las medidas de s alvamento previstas en el artículo 326 del
E.O.S.F. Obsérvese, además, que mientras las medidas cautelares, como la
de vigilancia especial, pretenden sanear una situación nanciera defectuosa
en el ente vigilado, la facultad punitiva sanciona las faltas administrativas
cometidas por éste, por lo que ambas potestades, esto es, la preventiva y la
sancionatoria, envuelven objetivos disímiles. (Cf r. Conse jo de Estad o, Secció n
Primera de lo Contenc ioso Administrati vo, sentencia del 22 de mayo de 2014, exp.
25000-23-24-000-2003-00 913-01, M.S. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno).
Providencias proferidas por la Sala Plena del Consejo de Estado
Son vinculantes, denitivas, inmodicables y constituyen precedente vertical. Improcedencia de acciones de tutela
El principio de autonomía e independencia
judicial cobra mayor relevancia ante las decisio-
nes adopt adas por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado como órga-
no de cierre de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en la medida que, como ya se
advirtió, las decisiones que ésta tome constituyen
precedente vertical de obligatoria obser vancia para
las Secciones y Subsecciones que la componen, y
para los tribunales y jueces administrativos, más
aun, en el caso concreto, en el que la Sala Plena
decidió el recurso extraordinario de súplica u ni-
cando la jurisprud encia sobre el conteo del término
de caducidad de la acción disciplinaria por parte
de la Procuradur ía General de la Nación. En con-
secuencia, permiti r que el juez de tutela revoque,
modique, restrinja o direccione las decisiones
adoptadas por el máximo órgano de la jurisdic-
ción contencioso administrativo, según la verdad
procesal que perciba en el trámite sumarial de
amparo, implica, indefectiblemente, restarle e-
cacia al principio de autonomía e independencia
judicial, pues tal potestad conlleva en sí misma,
la prevalencia del juez de tutela sobre el ordinario
y, en el caso de un a decisión de un icación como
la que se estudia, la supremacía del precedente
constitucional sobre aquél impuesto por el Tribu-
nal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo en uso de sus facultades legales.
Lo anterior, derivaría en el desconocimiento del
principio del juez natural, pues quien en deniti-
va estar ía llamado a poner n a un proce so es el
juez constitucional, en la medida en que solo sus
decisiones son inmodicables e inmutables… El
recurso extraordinario de súplica contemplado en
la legislación pasada se erigía como una excepción
al principio de inmutabilidad d e las sentencias que
hacen tránsito a cosa ju zgada material y con este se
abría paso a la posibilidad de controvert ir un fallo
ejecutoriado, en relación con aplicación de normas
sustanciales, siempre que la inter pretación cuestio-
nada resultara cont raria a la justicia y al derecho,
de acuerdo con las causales establecidas y con el
único n de que se produzca una decisión ajustada
a la ley, o, como ocurrió con la interpretación del
artículo 12 de la Ley 25 de 1974, modicada por el
artículo 6º de la Ley 13 de 1984, ante la disparidad
de criterios para su aplicación. En consecuencia,
dentro del marco de las competencias asignadas
a Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de
esta Corporación, se contempló un procedimiento
extraordinar io para atacar las decisiones judiciales
por violación directa de las normas sustanciales
que, por el aparente mejor criterio del juez de tute -
la, no puede revocarse y dejarse sin efectos con la
excusa de incurrir ésta en vía de hecho por defec-
to sustantivo, pues, precisamente, pretendió jar
la interpretación y alcance de una norma. Ahora
bien, la Sala no pretende desconocer que los jueces
de tutela actúan como jueces constitucionales, sin
embargo, al entrar a decidir cuestiones de compe-
tencia exclusiva de la Sala Plena del Consejo de
Estado, termina suplantando al juez natural que,
además, tiene facultades de órgano límite para
jar la correc ta inter pretación de una norma y, por
ende, desconoce el principio de segurid ad jurídica
y permite que, un proceso resulto en última ins-
tancia con el uso de un recurso extraordinar io sea
objeto de nuevos pronunciamientos por parte del
juez de tutela -en primera y segunda instancia- y
por la Corte Constitucional -en sede de revisión-,
con lo que, además, se desconoce la igualdad que
el constituyente intentó impri mirle a las tres Altas
Cortes y se impone, como único órgano de cierre,
a la Corte Constitucional… La Sala advier te que la
acción de tutela resulta improcedente en el asunto
bajo estudio, porque mediante ella la accionante
pretende revivir una discusión jurídica que ya fue
resuelta por el juez natural del asunto y que f ue
denida en última instancia por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrat ivo del Consejo de Estado
como órgano de cierre en ejercicio de las funcio-
nes que, como Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrat ivo, le coneren la Constitución Políti-
ca y la ley para jar el alcance de las normas sustan-
ciales, razón por la cual sus decisiones son últi mas,
inta ngibles e in modicabl es a través de est e meca -
nismo de carácter subsidiar io y residual, sin que el
accionante pueda aducir que se le violó el derecho
al debido proceso, porque tuvo la oportunidad de
intervenir en el mismo y de ejercer su derecho de
defensa, pues, se le estudió y resolvió cada una de
las vías jurídicamente es tablecidas para darle solu-
ción al caso concreto. En consecuencia, la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Adm inistrativo
reitera el carácter i nmodicable, inimpugnable y
denitivo de las providencias que proera la Sala
Plena de esta Corporación y que impiden, por pa rte
del juez de tutela, cualquier pronunciamiento de
fondo. (Cfr. Consejo de Esta do, sentenci a de 6 de mar-
zo de 2014, exp. 11001-03-15-000-2010-00076-03(AC),
M.S. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríg uez).
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