Proyecto de ley número 594 de 2021 Cámara, por medio de la cual se consolida una infraestructura de equidad fiscalmente sostenible para fortalecer la política de erradicación de la pobreza, a través de la redefinición de la regla fiscal, el fortalecimiento y focalización del gasto social y la redistribución de cargas tributarias y ambientales con criterios de solidaridad y que permitan atender los efectos generados por la pandemia y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 15 Abril 2021 |
| Número de Gaceta | 289 |
PROYECTOS DE LEY
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXX - Nº 289 Bogotá, D. C., jueves, 15 de abril de 2021 EDICIÓN DE 81 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PROYECTOS DE LEY NÚMERO 594 DE 2021 CÁMARA
por medio de la cual se consolida una infraestructura de equidad scalmente sostenible para fortalecer
la política de erradicación de la pobreza, a través de la redenición de la regla scal, el fortalecimiento
y focalización del gasto social y la redistribución de cargas tributarias y ambientales con criterios de
solidaridad y que permitan atender los efectos generados por la pandemia y se dictan otras disposiciones.
Proyecto de Ley No. de 2021
“Por medio de la cual se consolida una infraestructura de equidad
fiscalmente sostenible para fortalecer la política de erradicación de la
pobreza, a través de la redefinición de la regla fiscal, el fortalecimiento y
focalización del gasto social y la redistribución de cargas tributarias y
ambientales con criterios de solidaridad y que permitan atender los
efectos generados por la pandemia y se dictan otras disposiciones”
El Congreso de Colombia,
DECRETA
LIBRO PRELIMINAR
ARTÍCULO 1°. OBJETO. La presente ley tiene por objeto optimizar la política fiscal para
consolidar una infraestructura de equidad en un marco de sostenibilidad de las finanzas
públicas, que contribuya a fortalecer la política de erradicación de la pobreza, a través de
la articulación de los siguientes instrumentos que operan en conjunto, así: (i) la redefinición
de la regla fiscal; (ii) el fortalecimiento y focalización del gasto social; y (iii) la redistribución
de las cargas tributarias y ambientales. Adicionalmente, se adoptan las medidas
presupuestales correspondientes para su adecuada implementación.
ARTÍCULO 2°. INSTRUMENTOS. El objeto de la presente ley se llevará a cabo mediante
la articulación de los siguientes instrumentos, que operan en conjunto, así:
(i) La redefinición de la regla fiscal, fortaleciéndola para garantizar niveles prudenciales del
nivel de pasivos públicos para salvaguardar la capacidad económica del Estado y permitir
la adecuada y perdurable implementación de los ajustes propuestos en materia de gastos
e ingresos;
(ii) El fortalecimiento y focalización del gasto social mediante la adopción de mecanismos
que permitan mejorar su capacidad redistributiva, así como la implementación de medidas
de austeridad y eficiencia en el gasto; y
(iii) La redistribución de las cargas tributarias y ambientales para fortalecer los ingresos del
Estado necesarios para financiar el aumento en el gasto social, promover la progresividad
del sistema tributario e incentivar el desarrollo sostenible y el crecimiento limpio.
LIBRO I
REDEFINICIÓN DE LA REGLA FISCAL COMO INSTRUMENTO PARA LA
SOSTENIBILIDAD DE LA EQUIDAD
TÍTULO I
REGLA FISCAL
CAPÍTULO I
PARÁMETROS DE LA REGLA FISCAL
ARTÍCULO 2. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de la presente ley se
aplicarán a las cuentas fiscales del Gobierno General, de acuerdo con la
metodología y definiciones que para tal efecto establezca el Consejo Superior de
Política Fiscal -CONFIS.
ARTÍCULO 3. Definiciones. Únicamente para los efectos de la presente ley, se
tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
a) Balance fiscal total: Es el resultado de la diferencia entre el ingreso total y el gasto
total del Gobierno General, de acuerdo con la metodología que para tal efecto defina
el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS.
b) Balance Fiscal Primario Neto: Equivale al balance fiscal total del Gobierno
General, sin incluir en su cálculo el gasto de intereses ni los ingresos por
rendimientos financieros, de acuerdo con la metodología que para tal efecto defina
el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS.
c) Transacciones de única vez: Son las que tienen un efecto transitorio sobre el
balance fiscal total, y que por lo tanto no conducen a cambios sostenidos en la
situación de las finanzas públicas. Corresponden a las transacciones tanto de los
ingresos como de los gastos fiscales, que los aumentan o disminuyen de forma
transitoria.
d) Ingreso petrolero: Corresponde a los ingresos obtenidos por parte del Gobierno
General derivados de la actividad petrolera. El Consejo Superior de Política Fiscal -
CONFIS determinará la metodología para el cálculo de este ingreso.
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e) Ingreso estructural petrolero: Equivale al promedio de los ingresos petroleros del
Gobierno General de las siete (7) vigencias fiscales anteriores, sin incluir la vigencia
actual, medidos como porcentaje del PIB, excluyendo su valor máximo y mínimo
dentro de este periodo de siete años. El Consejo Superior de Política Fiscal -
CONFIS efectuará el cálculo de este ingreso.
f) Ciclo petrolero: Corresponde a la diferencia entre el ingreso petrolero y el ingreso
estructural petrolero, medido en valores nominales a precios corrientes. El Consejo
Superior de Política Fiscal -CONFIS efectuará el cálculo de este ciclo.
g) Balance Fiscal Primario Neto Estructural: Equivale al balance fiscal primario neto
del Gobierno General, excluyendo el efecto de las transacciones de única vez y del
ciclo petrolero. El Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS efectuará el cálculo
de este balance.
h) Pasivo agregado no pensional: Equivale al valor nominal de todos aquellos
pasivos del Gobierno General, excluyendo los pensionales, a favor de agentes
privados y/o públicos dentro y fuera del país, que se considerarán para la aplicación
de la regla fiscal, de acuerdo con lo que determine el Consejo Superior de Política
Fiscal -CONFIS. En todo caso su valor será la suma de los pasivos de todos los
subsectores que componen el Gobierno General.
i) Pasivo neto no pensional: Equivale al pasivo agregado no pensional del Gobierno
General, descontando los activos financieros que pertenecen a los subsectores del
Gobierno General, y que el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS determine
se incluirán para su cálculo.
j) Límite del pasivo neto no pensional: Nivel del pasivo neto no pensional por encima
del cual se puede llegar a un escenario de insostenibilidad de las finanzas públicas.
k) Margen prudencial: Corresponderá al monto en el que se estima que podría
incrementarse el pasivo neto no pensional en respuesta a choques
macroeconómicos que deterioren el estado de las finanzas públicas. Otorga un
margen de maniobra para que, en respuesta a estos choques, no se supere el límite
del pasivo neto no pensional.
l) Ancla del pasivo neto no pensional: Nivel prudencial del pasivo neto no pensional.
Este resulta de la diferencia entre el límite del pasivo neto no pensional y el margen
prudencial.
Parágrafo. El Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS elaborará un documento
público en el que se establezcan las metodologías, determinaciones y cálculos que
estime pertinentes para la aplicación de la regla fiscal, de acuerdo con las
definiciones previstas en este artículo.
El Comité Autónomo de la Regla Fiscal se pronunciará sobre estas metodologías,
determinaciones y cálculos por medio de un documento público.
ARTÍCULO 5°. Modifíquese el artículo 5 de la Ley 1473 de 2011, el cual quedará así:
ARTÍCULO 5. Regla Fiscal. La regla fiscal buscará asegurar la sostenibilidad de
las finanzas públicas, de tal forma que no se supere el límite del pasivo neto no
pensional. Para lo anterior, la regla fiscal tendrá en cuenta una serie de criterios y
de parámetros, que serán la base sobre las cuales el Consejo Superior de Política
Fiscal -CONFIS definirá las metas fiscales que aplicarán sobre la política fiscal del
Gobierno General. Los criterios usados para tal fin serán los siguientes:
1. Para cada vigencia fiscal, se fijarán niveles mínimos que debe alcanzar el
balance fiscal primario neto estructural, orientados a asegurar la
sostenibilidad de las finanzas públicas. Estos niveles mínimos se
determinarán de tal forma que, cuando el ciclo petrolero es nulo, y en
ausencia de transacciones de única vez, su valor estabilice el pasivo neto no
pensional si éste último se encuentra en el ancla del pasivo neto no
pensional.
2. Estos valores mínimos fijados para el balance fiscal primario neto
estructural aumentarán en la medida que el pasivo neto no pensional se
acerque al límite del pasivo neto no pensional.
3. Los niveles mínimos que deberá tener el balance fiscal primario neto
estructural buscarán que el pasivo neto no pensional oscile alrededor del
ancla del pasivo neto no pensional.
De la misma manera, el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS determinará
los valores de los siguientes parámetros, los cuales se tendrán en cuenta para
establecer las metas fiscales que aplicarán sobre la política fiscal del Gobierno
General:
1. Límite del pasivo neto no pensional.
2. Ancla del pasivo neto no pensional.
3. La velocidad de convergencia al distanciarse el pasivo neto no pensional
del ancla.
4. El balance fiscal primario neto estructural que estabiliza el pasivo neto no
pensional en su ancla.
Para tal efecto, el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS elaborará un
documento en el que justifique el cálculo de estos parámetros y las decisiones que
tomó con respecto a las metas fiscales que aplicarán sobre la política fiscal del
Gobierno General. Dicho documento será presentado a las comisiones económicas
del Congreso de la República y será puesto en conocimiento del público.
Previo a la presentación del documento del que trata el inciso anterior, el Comité
Autónomo de la Regla Fiscal emitirá concepto sobre las metas fiscales que aplicarán
sobre la política fiscal del Gobierno General, el cálculo de los parámetros usados
para su definición y su implicación en la sostenibilidad de las finanzas públicas. Sin
perjuicio de este concepto previo, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal se
pronunciará sobre el contenido de este documento dentro de las dos semanas
siguientes a su presentación por parte del Consejo Superior de Política Fiscal -
CONFIS a las comisiones económicas del Congreso de la República y al público.
El incumplimiento de las metas fiscales fijadas implicará el incumplimiento de la
regla fiscal.
Parágrafo 1. Si el pasivo neto no pensional de la vigencia fiscal anterior supera el
límite del pasivo neto no pensional, para efectos de las metas fiscales se asumirá
que el ciclo petrolero es nulo.
Parágrafo 2. El Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS definirá para cada
vigencia fiscal las transacciones de única vez que se descontarán en el cálculo del
balance fiscal primario neto estructural del Gobierno General.
Parágrafo Transitorio. El balance fiscal primario neto estructural no podrá ser
inferior a -1,8% del PIB en 2022, -0,7% del PIB en 2023 y -0,2% del PIB en 2024,
independientemente del valor del pasivo neto no pensional que se observe.
ARTÍCULO 6. Cláusula de Escape. En los eventos extraordinarios, o que
comprometan la estabilidad macroeconómica del país, el Consejo Superior de
Política Fiscal -CONFIS podrá activar la cláusula de escape de las metas fiscales,
previo concepto no vinculante del Comité Autónomo de la Regla Fiscal. Esta
cláusula permitirá desviar temporalmente las metas fiscales determinadas por el
Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS, en línea con las disposiciones del
artículo 5 de la presente ley.
Sin perjuicio del concepto previo de que trata el inciso anterior, el Comité Autónomo
de la Regla Fiscal se pronunciará sobre la activación de la cláusula de escape dentro
de la semana siguiente a su activación.
La cláusula de escape no podrá estar activa por más de tres (3) años consecutivos,
contados, inclusive, a partir de la vigencia fiscal en la cual se realice su activación.
Al activarse la cláusula de escape, el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS
deberá establecer la magnitud de la desviación que se incorporará en las metas
fiscales, y la senda de retorno de los indicadores fiscales al pleno cumplimiento de
estas, de acuerdo con las disposiciones del artículo 5 de la presente ley. Esta
magnitud de la desviación y la senda de retorno al pleno cumplimiento de las metas
fiscales podrán ser revisados de forma posterior a la activación de la cláusula de
escape, en cuyo caso, el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS publicará un
documento en el que se justifiquen las revisiones realizadas en la magnitud de la
desviación y la senda de retorno al pleno cumplimiento de las metas fiscales.
Durante el periodo en el cual se encuentra activada la cláusula de escape, el Ministro
de Hacienda y Crédito Público asistirá semestralmente a una sesión en el Congreso
de la República en la cual presentará un informe de seguimiento sobre lo dispuesto
en el presente artículo, así como de la evolución de la situación que motivó la
activación de la cláusula de escape.
El Comité Autónomo de la Regla Fiscal realizará seguimiento a la aplicación de la
cláusula de escape, así como a la senda de retorno al pleno cumplimiento de las
metas fiscales, y demás actividades no vinculantes relacionadas con esta, que se
requieran para promover la sostenibilidad de las finanzas públicas. Este seguimiento
será socializado a través de un documento público que deberá ser emitido por el
Comité Autónomo de la Regla Fiscal dentro de las dos semanas siguientes a la
presentación del informe que el Ministro de Hacienda y Crédito Público hace al
Congreso.
ARTÍCULO 7°. Modifíquese el artículo 8 de la Ley 179 de 1994, el cual quedará así:
ARTÍCULO 8. Sostenibilidad y estabilidad fiscal. El presupuesto tendrá en cuenta
que el crecimiento del gasto debe ser acorde con la evolución de los ingresos de
largo plazo de la economía y debe ser una herramienta que busque fomentar la
estabilidad macroeconómica, a través de una regla fiscal.
ARTÍCULO 8°. PLAZO PARA LA PRESENTACIÓN DEL MARCO FISCAL DE MEDIANO
PLAZO VIGENCIA FISCAL 2021. Para la vigencia fiscal 2021, el Gobierno nacional
presentará el Marco Fiscal de Mediano Plazo a las Comisiones Económicas del Senado y
de la Cámara de Representantes, antes del 7 de julio de 2021.
CAPÍTULO II
COMITÉ AUTÓNOMO DE LA REGLA FISCAL
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ARTÍCULO 9°. Modifíquese el artículo 14 de la Ley 1473 de 2011, el cual quedará así:
ARTÍCULO 14. Comité Autónomo de la Regla Fiscal. Créase el Comité Autónomo
de la Regla Fiscal como un organismo de carácter técnico, permanente e
independiente, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que tendrá por
objeto contribuir con el manejo responsable de la política fiscal, realizar seguimiento
a la regla fiscal y propender por la sostenibilidad de las finanzas públicas. El domicilio
del Comité será la ciudad de Bogotá D.C.
El Comité Autónomo de la Regla Fiscal estará integrado por cinco (5) miembros
expertos, de reconocido prestigio profesional o académico, que serán designados
por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, y serán elegidos por un periodo
institucional de cuatro (4) años contados a partir del momento de su designación.
Los periodos de los miembros serán prorrogables por un periodo igual al inicial, por
una única vez. El Comité elegirá entre sus miembros a su Presidente, quien actuará
como vocero.
El Comité contará con un Secretario Administrativo y con un equipo técnico, elegidos
por los miembros del Comité y contratados a través del patrimonio autónomo con
cargo a sus recursos.
El Comité sesionará al menos una vez al trimestre, sin perjuicio de las sesiones
extraordinarias que se convoquen por solicitud de su Presidente, del Ministro de
Hacienda y Crédito Público, o de la mayoría de los miembros. El Ministro de
Hacienda y Crédito Público asistirá a las sesiones del Comité con voz pero sin voto.
El Comité podrá invitar de forma permanente, o por sesión, a las personas que
considere pertinentes, con voz, pero sin voto.
Parágrafo 1. Los miembros deben contar con la idoneidad técnica necesaria y no
estar inmersos en conflictos de interés. Por el solo hecho de pertenecer al Comité
Autónomo de la Regla Fiscal, no se considerarán funcionarios públicos.
Parágrafo 2. Los honorarios de los miembros del Comité Autónomo de la Regla
Fiscal serán fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con cargo a los
recursos del patrimonio autónomo.
Parágrafo Transitorio. Por una única vez, dos (2) de los miembros del Comité serán
designados por un período institucional de dos (2) años contados a partir de la fecha
de su designación. Estos miembros podrán volver a ser elegidos y les aplicará el
periodo de cuatro (4) años al que hace referencia este artículo, sin que pueda ser
prorrogado.
ARTÍCULO 10°. Adiciónese el artículo 14-1 a la Ley 1473 de 2011, así:
ARTÍCULO 14-1. Funciones del Comité Autónomo de la Regla Fiscal.
En
desarrollo de su objeto, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal tendrá las siguientes
funciones:
a) Pronunciarse sobre el informe de cumplimiento de la regla fiscal que el Gobierno
debe presentar ante las comisiones económicas del Congreso de la República, de
conformidad con el artículo 12 de la presente ley, al momento de su presentación.
b) Evaluar las proyecciones del Gobierno nacional en materia macroeconómica y
fiscal, con respecto al Gobierno General.
c) Emitir concepto técnico sobre las metodologías empleadas para el cálculo de los
indicadores fiscales asociados al balance fiscal y a los pasivos del Gobierno
General.
d) Pronunciarse sobre las metodologías y determinaciones establecidas por parte
del Consejo Superior de Política Fiscal, en el marco del funcionamiento de la Regla
Fiscal, de forma consistente con las disposiciones establecidas en el artículo 3 de la
presente ley.
e) Evaluar la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas, incluidos los
pasivos no explícitos, así como el pasivo pensional del Gobierno Nacional Central y
el Gobierno General.
f) Emitir concepto formal sobre el Marco Fiscal de Mediano Plazo al momento de su
publicación.
g) Pronunciarse públicamente sobre las metas fiscales que aplicarán sobre la
política fiscal del Gobierno General, el cálculo de los parámetros usados para su
definición y su implicación en la sostenibilidad de las finanzas públicas, que serán
definidos por el Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 5 de la presente ley. Este pronunciamiento debe realizarse
dentro de las dos semanas siguientes a la presentación del documento que radicará
el Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS, en el Congreso de la República, lo
anterior, sin perjuicio del concepto previo que dará el Comité a dicho documento, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 5 de la presente ley.
h) Llevar a cabo el análisis de consistencia entre las metas de la regla fiscal y el
contenido de los principales instrumentos de la política fiscal, tales como el Marco
Fiscal de Mediano Plazo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo, el Presupuesto
General de la Nación y el Plan Nacional de Desarrollo.
i) Emitir concepto técnico sobre transacciones consideradas como de única vez en
los ingresos o los gastos del Gobierno General, y sobre el cálculo del ciclo petrolero
usado para la aplicación de la regla fiscal.
j) Pronunciarse públicamente sobre la activación de la cláusula de escape de la que
trata esta Ley, dentro de la semana siguiente a su activación por parte del Consejo
Superior de Política Fiscal - CONFIS, sin perjuicio del concepto previo que debe
entregar a este último. Igualmente, deberá realizar el seguimiento a la aplicación de
dicha cláusula, así como a la senda de retorno al pleno cumplimiento de las metas
fiscales y demás actividades no vinculantes relacionadas con la cláusula de escape
de la regla fiscal que se requieran para promover la sostenibilidad de las finanzas
públicas.
k) Dictar su reglamento.
l) Las demás funciones que le sean asignadas.
Parágrafo 1. En ningún caso, los pronunciamientos del Comité Autónomo de la
Regla Fiscal serán vinculantes, tampoco podrán considerarse actos administrativos.
Estos pronunciamientos deberán ser públicos.
Parágrafo 2. Para apoyar la realización de las funciones establecidas en este
artículo el Comité podrá contratar la realización de estudios especializados a través
del patrimonio autónomo y con cargo a los recursos del mismo. Esto en ningún caso,
implicará la delegación de las referidas funciones.
ARTÍCULO 11°. Adiciónese el artículo 14-2 a la Ley 1473 de 2011, así:
ARTÍCULO 14-2. Administración y financiación del Comité Autónomo de la
Regla Fiscal. Para administrar y gestionar los recursos destinados a financiar el
funcionamiento del Comité Autónomo de la Regla Fiscal, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público constituirá un patrimonio autónomo mediante la celebración de un
contrato de fiducia mercantil con Fiduciaria La Previsora S.A., o la que haga sus
veces.
El patrimonio autónomo se encargará de vincular a los expertos integrantes del
Comité de acuerdo con las designaciones realizadas por el Ministro de Hacienda y
Crédito Público, así como al personal que éste requiere para desarrollar sus
funciones y en general proveer todos los servicios que el Comité necesite para el
efecto.
El patrimonio autónomo se financiará con los siguientes recursos:
a) Recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación.
b) Recursos que reciba a título de donaciones, legados y asignaciones de entidades
sin ánimo de lucro nacionales o extranjeras, gobiernos o entidades gubernamentales
extranjeras y organismos internacionales.
c) Rendimientos financieros generados por los recursos entregados, los cuales se
reinvertirán en el patrimonio autónomo.
El régimen de contratación y administración de los recursos del patrimonio
autónomo será de derecho privado, con plena observancia de los principios de
transparencia, economía, igualdad, publicidad y selección objetiva, definidos por la
Constitución y la ley, además de aplicar el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades previsto legalmente.
Parágrafo 1. El contrato de fiducia mercantil que para efectos del presente artículo
se suscriba, deberá contemplar todas las atribuciones contractuales que se
requieran para asegurar el funcionamiento y autonomía del Comité. El Secretario
Administrativo del Comité será quien imparta las instrucciones a la fiduciaria para la
ejecución de los recursos fideicomitidos, con el propósito de cumplir las finalidades
establecidas en el citado contrato.
Parágrafo 2. La financiación del patrimonio autónomo con los recursos de los que
trata el literal b) del presente artículo, deberá ser aprobada por unanimidad por los
miembros del Comité Autónomo de la Regla Fiscal.
ARTÍCULO 14-3. Inhabilidades e incompatibilidades para ser miembros del
Comité Autónomo de la Regla Fiscal. No podrán ser miembros del Comité
Autónomo de la Regla Fiscal:
a) Quienes hayan sido sancionados con destitución por la autoridad que ejerza
funciones de inspección y vigilancia por faltas contra la ética en el ejercicio
profesional, durante los diez años anteriores.
b) Quienes sean funcionarios públicos.
Parágrafo. En todo momento los miembros del Comité Autónomo de la Regla Fiscal
deberán manifestar al Ministro de Hacienda y Crédito Público los conflictos de
interés en que se puedan ver inmersos.
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