Las regalias en Colombia y su impacto en el ambito subnacional.
| Autor | Candelo, Ricardo J. |
| Páginas | 143(61) |
Resumen
Durante varios años se ha mantenido un fascinante debate sobre las regalías por lo que significan para las finanzas de los entes subnacionales, por su impacto en el ámbito social y por su significado en materia tributaria para las empresas, entre otros. El objeto del presente trabajo es presentar el marco normativo que rige las regalías, las variables que las determinan desde el aspecto legal y su impacto; así como estudiar los posibles agrupamientos resultantes a nivel municipal y departamental teniendo como base un conjunto más amplio de variables difirentes al de las regalías.
Respecto a los determinantes normativos se encontró que el monto de las regalías depende de la producción minera, del precio internacional del petróleo, del tipo de cambio y de la inflación. Desde el punto de vista de las entidades territoriales se encontró que las regalías asignadas dependen básicamente del PIB minero y que los ingresos tributarios departamentales y municipales no dependen del PIB no minero (PIB menos PIB minero). Finalmente, hay un grupo pequeño de entidades territoriales donde las regalías tienen cierto impacto, esto siembra una inquietud con respecto al mandato constitucional que señala que 'él Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables", con lo cual el impacto debería abarcar buena parte del territorio nacional.
Palabras claves: externalidades y efectos redistributivos, ingresos subnacionales, gastos subnacionales, relaciones intergubernamentales, leyes de propiedad, tamaño y distribución espacial de la actividad económica regional.
Summary
For several years has been hold a fascinating debate on royalties, because of what they mean for the finances of the subnational entities, their social impact and its meaning in tax matters for companies, among others issues. The objective of this work is to present the regulatory framework governing royalties currently, show the variables that determine them from legal order and its impact; as well as studying the possible resulting groupings at the municipal and departmental levels taking asa basis a broader set of variable, different of royalties.
Respect to normative determinants, it was found that the amount of the royalties depends on mining production, the international oil prices, exchange rate and inflation. From the point of view of the territorial entities, it was found that assigned royalties are basically dependent on mining GDP. Meanwhile, departmental and municipal tax revenues are not dependent on GDP without mining (mining excluded from GDP). Finally, there are a small group of territorial entities where royalties have some impact, leaving some concern regarding te the constitutional mandate pointing to "the State owns the subsoil and non-renewable natural resources", where the impact should covers most of the national territory.
Keywords: externalities and redistributive effects, S tate and local taxation, subsidies and revenue, State and local budget and expenditures, intergovernmental relations, property law, size and spatial distributions of regional economic activity.
The royalties in Colombia and its impact at the subnational level
Introducción
Durante varios años se ha mantenido un fascinante debate en torno a las regalías mineras acerca de su propiedad, el monto asignado por sectores y el buen uso de los recursos públicos, entre otros. De igual manera, no hay pago que genere más controversia, por parte de los agentes mineros, como las regalías, al definirse como un único impuesto para el sector de los recursos naturales (Banco Mundial, 2007). Otras razones que profundizan la discusión se asocian a la distribución no equitativa y al manejo ineficiente e improductivo que se ha hecho de ellas.
Para introducir un par de ejemplos, cabe mencionar que los ingresos por regalías que recibieron en 2005 las gobernaciones de Casanare ($1 237 mil/habitante), Arauca ($566 mil/habitante), Meta ($227 mil/habitante) y La Guajira ($176 mil/habitante) son montos muy superiores a la cantidad total de recursos que, por transferencias intergubernamentales, recibieron la ciudad de Quibdó ($146 mil/ habitante), o el departamento de Nariño ($149 mil/habitante).
Sin embargo, hay un conjunto de municipios que recibieron siete veces más o, incluso, más de lo que recibió Quibdó. Algunos de ellos son: Maní-Casanare ($1 000 mil/habitante), Yaguará-Huila ($1 227 mil/habitante), Chiriguaná-Cesar ($1 437 mil/habitante), Tauramena-Casanare ($1 593 mil/habitante), La Jagua de Ibirico-Cesar ($1 667 mil/habitante), Orocue-Casanare ($1 924 mil/habitante), Aguazul-Casanare ($2 063 mil/habitante) y CasUlla La Nueva-Meta ($4 791 mil/habitante).
Castilla La Nueva, según el censo de 2005, reporta cerca del 23,4% de sus habitantes con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) de un total de 7067 habitantes. Si las regalías se concentraran en este grupo de personas vulnerables, el monto anual para cada una de ellas ascendería a $20 460 733, mientras en Mani este monto sería del orden de los $2 838 000 para atender a los 4000 habitantes (32,2%) que se encuentran dentro de la población NBI de ese municipio.
Lo anterior contrasta con la información reportada por el Departamento Nacional de Planeación respecto a la población con Sisben, pues allí se encuentra que Castilla La Nueva tiene cerca de 1315 personas con Sisben 1 y 3512 con Sisben 2, de un total de 6544 habitantes que aparecen en el censo del Sisben. De este total, 50% no tiene afiliación al sistema de salud y tan solo 56% de la población, que pertenece al nivel 1 y 2, tiene afiliación al sistema de salud. De igual manera, la tasa de inasistencia escolar para menores de 5 años es de 93%, para niños entre 5 y 6 años es de 42%, entre 7 y 11 años es de 12% y entre 12 y 17 años es de 26%.
Esta situación de grandes cantidades de recursos y pocos logros sociales no es exclusiva de Castilla La Nueva, Maní o La Jagua de Ibirico, pues se presenta en varios municipios y departamentos del país receptores de regalías. Obedece, en muy buena medida, a las disposiciones de las leyes (Ley 141 de 1994 y Ley 756 de 2002, entre otras) que establecieron las bases para la distribución sectorial de las regalías, cuya formulación y criterios permiten la atomización de las mismas, en la medida en que deja expresiones tan laxas como la de asignar los recursos de las regalías para financiar la inversión de proyectos prioritarios contemplados en los planes de desarrollo departamental y municipal, pero sin precisar los parámetros para medir dicha relevancia, ¿Qué proyecto social no será prioritario dentro del plan de desarrollo local? ¿Quién lo definirá y cuáles serán las ponderaciones?
Adicionalmente, la normatividad señala que, al no existir coberturas mínimas en servicios esenciales como educación, salud, agua potable y alcantarillado, los departamentos y municipios deben invertir cerca de 54% (90% por 60%) en esos bienes y servicios esenciales en los departamentos y 67,5% (90% por 75%) en los municipios. Porcentajes que, con base en la información publicada en la página web del DNP, parecen no cumplirse a cabalidad en cada una de las unidades ejecutoras. La débil institucionalidad a nivel nacional y local permite que las normas no se cumplan. (1) No hay un sistema de vigilancia y control que garantice el buen uso de los recursos públicos y la respectiva penalización por el uso ineficiente de dichos recursos. (2)
Los elementos hasta aquí expuestos señalan que la discusión sobre las regalías está vigente. De ahí que resulte pertinente recoger algunos de los argumentos que se han presentado en la controversia e introducir otros. El objeto de este trabajo es presentar el marco normativo que rige las regalías, las variables que las determinan desde el aspecto legal y su impacto; así como estudiar los posibles agrupamientos resultantes a nivel municipal y departamental teniendo como base un conjunto más amplio de variables diferentes al de las regalías. Para ello el documento se divide en cinco secciones aparte de esta introducción. En la segunda y tercera sección se aborda el tema del marco normativo e institucional de las regalías en Colombia, en la cuarta se presentan algunos determinantes de las regalías que resultan de un modelo panel a partir de los datos de las unidades administrativas departamentales y municipales (estas últimas agrupadas en departamentos) y en la quinta sección se presentan las características de los agrupamientos departamentales y municipales que resultan de aplicar una metodología multivariante con base en variables como el PIB per cápita, el porcentaje de la población NBI, las regalías per cápita, el peso de las regalías en los ingresos corrientes, el gasto corriente, el gasto de capital y el gasto total, entre otras. Finalmente, se exponen las conclusiones que resultan del presente análisis.
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Régimen legal e institucional de las regalías
1.1. Definición de la propiedad
Inicialmente el régimen legal de los recursos naturales no renovables estuvo enmarcado por la Constitución de 1886, según la cual la "República de Colombia" es propietaria de "2. Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobre la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título de indemnización" y de "3. Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y exploradores sobre algunas de ellas" (art. 202, Constitución Política de 1886) y en desarrollo de ésta, la Ley 20 de 1969, en su artículo I enuncia: "Todas las minas pertenecen a la Nación".
Durante la concepción de la Constitución de 1991, uno de los aspectos de la discusión se centró en el dilema sobre la pertenencia de dichos recursos. Por un lado, se encontraban los constituyentes que, siguiendo la línea de la...
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