Regla fiscal cuantitativa para consolidar y blindar las finanzas públicas de Colombia
| Autor | Ignacio Lozano - Hernán Rincón - Miguel Sarmiento - Jorge Ramos |
| Cargo | Doctor en Economía - Doctor en Economía - Economista - Magíster en Economía |
| Páginas | 311-352 |
Re v i s ta d e ec o n o m í a in s t i t u c i o n a l , v o l . 10, n.º 19, se g u n d o se mes tRe /2008, pp. 311-352
REGLA FISCAL CUANTITATIVA
PARA CONSOLIDAR Y BLINDAR
LAS FINANZAS PÚBLICAS DE
COLOMBIA
Ignacio Lozano
*
Hernán Rincón
**
Miguel Sar miento
***
Jorge Ramos
****
No se pueden lograr unas finanzas públicas sanas sin
el cuidado inteligente de los ciudadanos. Las reglas de
regulación presupuestal juegan un papel importante
para mantener la administración [pública] dentro de
ciertos límites, pero un nivel de gasto prudente, una
tributación equitativa y eficiente, y el debido equili-
brio entre ingresos y gastos se encontrará únicamente
donde la responsabilidad [de las autoridades] sea
fortalecida por la opinión pública de una comunidad
activa e ilustrada (Bastable, 1927, 761)
1
.
Como reconocen los especialistas, las reglas fiscales limitan el uso
discrecional de los recursos públicos, dirigen la política fiscal
de manera contracíclica y aumentan la credibilidad del manejo sano
*
Doctor en Economía, investigador de la Unidad de Investigaciones Económicas
del Banco de la República, Bogotá, Colombia, [ilozanes@banrep.gov.co].
**
Doctor en Economía, investigador de la Unidad de Investigaciones Económicas
del Banco de la República, Bogotá, Colombia, [hrincoca@banrep.gov.co].
***
Economista, profesional especializado del Departamento de Planeación y
Presupuesto del Banco de la República, Bogotá, Colombia, [nsarmipa@banrep.
gov.co].
****
Magíster en Economía, jefe de la Sección Sector Público de la Subgerencia
de Estudios Económicos del Banco de la República, Bogotá, Colombia, [jra-
mosfo@banrep.gov.co]. Agradecemos los comentarios de Rafael Villarreal, Jorge
Toro, Jorge Cardona (q.e.p.d.), de un evaluador anónimo y de los participantes
en el Seminario Técnico del Depar tamento Nacional de Planeación, así como la
colaboración de Carolina Ramírez y Néstor Espinosa, de la Sección de Finan-
zas Públicas del Banco de la República, y de Lelio Rodríguez, del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. Los puntos de vista son responsabilidad de los
autores y no representan los del Banco de la República o de su Junta Directiva.
Fecha de recepción: 11 de junio de 2008, fecha modificación: 9 de septiembre
de 2008, fecha de aceptación: 27 de octubre de 2008.
1
Tomado de Balassone y Franco (2001, 53). Las palabras en corchetes son
nuestras.
y sostenible de las finanzas públicas. Así contribuyen a reducir la
volatilidad macroeconómica y al crecimiento sostenido y estable de
la economía. La evidencia internacional muestra que en los países
desarrollados y emergentes la política fiscal discrecional contribuye
significativamente a la volatilidad del producto y reduce el crecimiento
económico. La adopción de reglas fiscales contracíclicas suaviza los
efectos de la política fiscal sobre el producto y limita los efectos de
los choques externos (Kopits, 2004, y Fatás y Mihov, 2003).
En este contexto, una política fiscal creíble reduce la incertidumbre
de los inversionistas sobre el futuro de sus negocios. El aumento de
la confianza se traduce en menores costos de uso del capital, mayor
acceso a los mercados financieros internacionales, menores primas
de riesgo y mayor fortaleza del sistema financiero local. La credibi-
lidad de la política económica basada en reglas se sustenta en que
los agentes conocen por anticipado los objetivos de cada política y
el conjunto de instrumentos disponibles. Además, las reglas evitan
los efectos de contagio entre niveles del sector público y aseguran la
eficiencia de la descentralización fiscal en los países que adoptan ese
régimen (Kopits et al., 2000).
Las reglas de manejo de la política fiscal se emplean en la mayoría
de los países de la OCDE y en varios países de América Latina (Argen-
tina, Brasil, Chile, Ecuador y Perú). Colombia inició la reglamentación
fiscal a finales de la década pasada, en particular a nivel subnacional.
Se adoptaron reglas fiscales para limitar el crecimiento del gasto y el
endeudamiento de los entes territoriales, fortaleciendo su solvencia
financiera, y se emitieron normas para propiciar la transparencia y la
responsabilidad fiscal del sector público consolidado. Pero su cober-
tura y su alcance son limitados. En la actualidad, la administración
central registra un déficit estructural y la política fiscal sigue siendo
procíclica.
Nuestro objetivo es formular y evaluar una regla fiscal del 1% del
PIB de superávit primario estructural (SPE) para el gobierno central,
que consolide el ajuste de las finanzas públicas y las blinde hacia el
futuro
2
. Formulamos y evaluamos una regla exclusiva para el gobier-
no central, por las siguientes razones: 1) su desbalance financiero
explica el desequilibrio fiscal del sector público consolidado; 2) tiene
gran margen de discreción en las decisiones de ingresos y gastos;
2
Usamos los términos “gobierno nacional central”, “gobierno central”, “gobier-
no nacional” o “gobierno” para referirnos al mismo ente de la administración
pública.
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Ignacio Lozano, Hernán Rincón, Miguel Sarmiento y Jorge Ramos
3) la meta de superávit primario del Sector Público No Financiero,
como la del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) del Ministerio
de Hacienda, oculta la verdadera dimensión del problema fiscal del
gobierno, al que se debe aplicar con mayor rigor una política de ajuste
y estabilización de las finanzas; y 4) las entidades descentralizadas y
los gobiernos subnacionales ya cuentan con una normatividad para
sanear y equilibrar sus operaciones financieras.
La regla de SPE permitirá que el país entre en una etapa superior
de reglamentación de la política fiscal. Para que tenga éxito es im-
portante el diseño y el respaldo de las autoridades económicas, del
Congreso y de la sociedad. Su aplicación contrafactual muestra que si
se hubiese adoptado a comienzos de la década, el gobierno nacional
habría ahorrado al menos un 0,7% anual del PIB entre 2001 y 2006.
Si se adoptara hoy, se ahorraría un monto similar entre 2008 y 2011,
lo que reduciría el nivel actual de la deuda en 3 puntos del PIB al final
del período, permitiría consolidar el ajuste de las finanzas públicas y,
lo que es más importante, blindaría su manejo hacia el futuro.
El trabajo consta de cinco secciones. La primera expone los as-
pectos teóricos de las reglas fiscales. La segunda revisa la experiencia
latinoamericana. La tercera examina los antecedentes de las reglas
fiscales en el país, describe las reglas existentes, trata el tema de la
transparencia y la responsabilidad fiscal y presenta algunas reflexiones
sobre el MFMP del Ministerio de Hacienda. La cuarta examina la
evolución del balance fiscal estructural y cíclico del gobierno, formula
y analiza la regla fiscal y enumera los elementos que se deben tener
en cuenta en su implementación. La última concluye con algunas
reflexiones
3
.
ASPECTOS TEÓRICOS DE LAS REGLAS FISCALES
Def ini ción y ob j e t i v o s
Las reglas fiscales están asociadas a las virtudes que la teoría y la prác-
tica atribuyen a la disciplina fiscal
4
. Según sus defensores, la política
fiscal basada en reglas aboga por un manejo prudente de las finanzas
3
En la primera versión (Lozano, Rincón, Sarmiento y Ramos, 2008) se discute
en detalle la metodología utilizada y la experiencia internacional.
4
La literatura económica llama “regla macro-fiscal” a las normas que afectan
las variables macroeconómicas de carácter fiscal (Kopits, 1999). Aquí usamos los
términos “reglas fiscales”, “macro-fiscales”, “de política fiscal” o “reglas”.
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Reg l a f i s c a l c u a n t i ta t i va
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