Las respuestas adaptativas e innovativas de la burocracia pública de EPM frente al nuevo marco regulatorio de 1994
| Autor | Edgar Varela Barrios |
| Cargo del Autor | Ph.D. en Administración (opción Management) de la HEC - Universidad de Montreal (Canadá). |
| Páginas | 135-149 |
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Capítulo
LAS RESPUESTAS ADAPTATIVAS E INNOVATIVAS
DE LA BUROCRACIA PÚBLICA DE EPM FRENTE
AL NUEVO MARCO REGULATORIO DE 1994
Al momento de expedirse el marco regulatorio de 1994, inserto en las leyes 142 y 143, la situación de EPM era bastante estable ya que ésta aparecía como una sólida empresa descentralizada del orden municipal, que cubría ampliamente las demandas de SP del área metropolitana de Medellín. El modelo confirmado en el período precedente había tomado cuerpo no sólo en los modos de gestión, sino en los imaginarios de representación de la propia ciudadanía beneficiaria de sus productos y rentas; así como en las propias elites políticas regionales.
5.1. FORTALEZAS DE EPM AL MOMENTO DE LA LIBERALIZACIÓN DE POLÍTICAS
En 1994, EPM prestaba el servicio de acueducto a las áreas urbanas de siete municipios del área metropolitana del Valle de Aburrá: Medellín, Bello, Itagüí, Envigado, Sabaneta, La Estrella y Copacabana. En este entonces, se tenía una cobertura de 568.000 usuarios, de los cuales 527.000 eran residenciales calculándose una población atendida total de 2.355.000 personas. Medellín implicaba el 73.80%, Bello el 10.02%, Itagüí el 7.29%, Envigado el 5.51%, y los demás municipios porcentajes que oscilaban entre el 1% y el 0.80%.
De otro lado, la cobertura energética de usuarios fue de 570.000 residenciales, 46.000 comerciales y 6.500 industriales. Con las ventas a EADE, ICEL, otros municipios y el consumo público, incluyendo el alumbrado, existían alrededor de 630.000 usuarios. El número de instalaciones en la ciudad de Medellín era de 426 mil, mientras que en el resto de los municipios eran 200 mil aproximadamente. La energía residencial, por valor, implicaba el 25.95%, la comercial el
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14.82%, la industrial el 36.91%, las ventas en bloque (es decir, la distribución de energía a otros municipios diferentes al Valle de Aburrá) el 17.94% y la oficial y de empresas públicas el 4.41%, desde el punto de vista del recaudo. Desde el punto de vista del consumo, la energía residencial equivalía al 34.70%, la comercial al 7.43%, la industrial al 25.30%, las ventas en bloque al 27.19% y la oficial (consumo de EPM, alumbrado público y otros) al 5.38%.
Adicionalmente, los suscriptores de telefonía básica alcanzaban una cifra de 612.000 a Diciembre de 1994. De estos, el 75.7% residenciales, el 18.6% comer-ciales e industriales, el 1.7% oficiales, el 1.5% públicos y otros el 2.5%. El consumo residencial equivalía al 63%, el comercial e industrial al 24%, el público al 6%, el oficial al 3% y otros el 4%.
Desde los años 80, EPM comienza a constituirse como un accionista significativo de otras empresas del sector de SP. De este modo, en 1967, era el 13% de las acciones de ISA; en 1983, tenía el 27%, y así sucesivamente. Después de 1995/96, comienza un proceso grande de expansión en el que termina por incursionar en el mercado internacional, en los campos de asesoría y consultoría, primordialmente, de tal manera que se podría decir que, desde 1997 a la fecha, en los últimos 11 años, EPM da el salto de ser la empresa regional que había sido ya plenamente consolidada, a ser una empresa que opera en el plano nacional y aprovecha los artículos de la Ley 142, particularmente, los que permitían que estuviera domiciliada en una ciudad y tuviera cobertura nacional.
En este sentido, con la Ley 142 se da una paradoja y es la que se sigue insistiendo constitucionalmente que el prestatario principal o el tutelar de la prestación de los SP son los municipios; eso es algo que contemplan los primeros artículos de esa ley, pero en la práctica se desmunicipaliza la provisión de los SP, porque cualquier prestador de SP u operador puede tener una cobertura de carácter nacional, expandiéndose más allá de sus fronteras territoriales domésticas. Este es el caso que significativamente cumple EPM, que solamente es comparable con una empresa que tenía ya un monopolio nacional consolidado antes de las leyes de 1994 y de la Constitución de 1991: TELECOM; que, por supuesto, poseía un cuasi monopolio cuando era empresa estatal en la provisión de telefonía de larga distancia nacional e internacional.
5.2. UN ABANICO DE ALTERNATIVAS DE TRANSFORMACIÓN DE EPM SACUDE EL DEBATE PÚBLICO
Sin embargo, el debate sobre las alternativas de adaptación de EPM al nuevo marco regulatorio de 1994 fue bastante agudo. En particular, porque desde
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SEGUNDA PARTE. POLÍTICAS, ESTRATEGIAS Y GESTIÓN EN EPM
el propio seno de la burocracia empresarial de EPM se propició una apuesta fuerte a favor de la privatización de la empresa. En efecto, un punto nodal de esta discusión fue el estudio adelantado por el denominado “Grupo de Definición Empresarial” surgido en el interior de la alta dirigencia de EPM que propiciaba la conversión de la empresa en una sociedad de economía mixta, de carácter accionario y que incluso en algunos pasajes de su proposición, insinuaba como un escenario futuro deseable, la privatización completa en la provisión de los SP prestados por EPM.
Esta propuesta fue claramente apoyada por el ex
Alcalde Sergio Naranjo Pérez, quien instrumentalizó la idea de dividir a EPM en dos sociedades accionarias: una primera que agruparía el área de telecomunicaciones; y, la segunda, que mantendría parcialmente el carácter de empresa integrada multiservicios y que cobijaría al resto; es decir, energía, aguas, y otros negocios afines. El 10 de Diciembre de 1995, el ex Alcalde Sergio Naranjo, optó por adoptar la alternativa de conservar a EPM como una EICE, sin división accionaria alguna, integralmente propiedad de la municipalidad de Medellín27. Como se recordará, éste fue el mismo modelo que por estas mismas fechas adoptó EMCALI, la cual aunque intentó crear un holding, mantenía la estructura corporativa al rango de las llamadas EICE28.
El ex Alcalde de Medellín demandó la decisión del Concejo Municipal y finalmente convino a un arreglo un año después que propició la expedición del Acuerdo 069 de Diciembre de 1997 en el cual, conservándose la característica de EPM como EICE, si se facilitó mediante un artículo, la posibilidad de que
[27] Este fue claramente un episodio donde la ciudadanía presionó al Concejo Municipal, el mismo que, como lo afirma Germán Jiménez Morales (2003, p. 16), “(…) suele llamarse a sí mismo la Junta Directiva de Medellín”.
[28] “(…) En 1996 el Concejo Municipal [de Santiago de Cali] aprobó el Acuerdo 014 por medio del cual se transformó EMCALI en un Grupo Empresarial compuesto por una EICE – denominado Holding Corporativo – y cuatro Empresas de SP como Sociedades Anónimas. De esta manera, el Holding quedó constituido por las siguientes empresas: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Cali (ACUACALI); Empresa de Energía de Cali (ENERCALI); Empresa de Generación de Energía Eléctrica de Cali (GENERCALI); y Empresa de Telecomunicaciones de Cali (EMCATEL). (…) [Esta nueva configuración empresarial se adoptó con] el argumento de que así se garantizaba que la empresa conservara el carácter de patrimonio público y el municipio mantendría el control de su gestión y administración. (…) De igual manera, ello permitiría que cada Empresa de SP tuviera autonomía operativa, se especializara en la prestación del servicio para fortalecer su capacidad de respuesta a los cambios tecnológicos y a su respectivo mercado” (E. Varela y otros, 2010c). 137 Sergio Naranjo Pérez Ex-Alcalde de Medellín
Fuente: http://coloverio. securesites.net/blogs/ capsulas/?m=200804
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EPM se articulara por medio de alianzas estratégicas con otras empresas para prestar conjuntamente los servicios. Este artículo serviría de base a la expansión del corporativo de EPM, en otras regiones de Colombia como lo veremos posteriormente.
Así, se presentó ante el Concejo Municipal de Medellín, el proyecto de transformación de EPM, el cual se basaba en el propósito de escindir el servicio de telecomunicaciones para convertirlo en una empresa mixta en acciones. “Se proponía además que los demás servicios se mantendrían integrados en una empresa única con la característica de empresa anónima. Se proponía además que con los recursos provenientes de la venta de la empresa se crearía un fondo de inversión social para atender programas para la municipalidad de Medellín” (Informe de Gestión, 1996).
Gráfico 5. Poder relacional según el marco regulatorio de 1994
DE 1991
Marco regulatorio SP
MARCO POLÍTICO
Leyes 142/143 de 1994
P.P. Instrumentales SP
Comisiones regulatorias
Ministerios
SSP (Control y vigilancia)
MERCADO REGULADO
EMPRESAS DE SP
EICE
E. MIXTAS
E.PRIVADAS
Fuente: Elaboración propia.
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SEGUNDA PARTE. POLÍTICAS, ESTRATEGIAS Y GESTIÓN EN EPM
En este contexto conflictivo, el gerente de EPM en su informe ante el Concejo Municipal de Medellín insistía en que la propuesta presentada por la administración resultaba razonable en términos de las necesarias...
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