SENTENCIA nº 05001-23-31-000-2011-00857-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 08-10-2020
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Número de expediente | 05001-23-31-000-2011-00857-01 |
| Fecha de la decisión | 08 Octubre 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Fundamento constitucional / ACCIÓN URBANÍSTICA – Definición / ACCIÓN URBANÍSTICA – Alcance / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Hecho generador / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Supuestos / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Supuesto temporal / PREDIOS GENERADORES DEL EFECTO PLUSVALÍA – Inexistencia
La participación en la plusvalía tiene su fundamento en el artículo 82 de la Carta, que la concibe como el derecho que tienen las entidades públicas a participar en el incremento en los precios de la tierra derivada de la acción urbanística por ellas adelantada. La acción urbanística se encuentra definida en el artículo 8 de Ley 388 de 1997, como una función pública de ordenamiento territorial, a cargo de las entidades distritales y municipales. Esta norma, lista una serie de actuaciones y decisiones administrativas no taxativas, relacionadas con el ordenamiento del territorio, tendentes a regularizar los usos del suelo y del espacio aéreo urbano, acciones estas que deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la esta ley [parágrafo], puesto que son estos cuerpos normativos los que definen el «conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo» (art. 9.° ibid.). 3.2- La ley, y la propia Constitución, estiman que la acción urbanística es capaz de generar aumentos de valor de los predios al crear situaciones de derecho sobre el mejor aprovechamiento urbano del suelo y del espacio aéreo y, en la medida que estos beneficios no son atribuibles a la actividad o al comportamiento de los particulares, sino, al ejercicio de la función pública de ordenamiento territorial a cargo de los municipios y distritos, estos entes territoriales pueden participar del plusvalor de la tierra siempre y cuando hayan adoptado la exacción en los términos de la Ley 388 de 1997. En consonancia con lo anterior, el artículo 73 de id. se afinca en lo prescrito en el artículo 82 constitucional, de manera que solo cuando la acción urbanística genera beneficios por el mejor aprovechamiento del suelo y del espacio aéreo, surge el derecho del municipio. 3.4- Es por ello que el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 establece como hechos generadores de la participación en la plusvalía, las acciones urbanísticas que autorizan específicamente a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo reglado en los planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollan o complementan. Concretamente, la norma tipifica tres supuestos: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo, y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. 3.5- Desde el punto de vista temporal, el hecho generador de la participación en plusvalía se concreta en el preciso instante en el que la norma contentiva de la acción urbanística empieza a regir, con independencia de que las mejores condiciones de uso del suelo o de edificabilidad sean aprovechadas o materializadas por los propietarios. Por supuesto, es necesario que el tributo preexista a la expedición de la acción urbanística, de manera que los elementos de la participación en la plusvalía deberán estar previamente establecidos en el municipio o distrito mediante acuerdo proferido por el concejo, dado que la Ley 388 de 1997, por sí sola, no creó la exacción para cada uno de los municipios (art. 73, Ley 388 de 1997). Esto, desde luego, no desdibuja el hecho de que la comparabilidad del mayor aprovechamiento se realizará entre la acción urbanística anterior al acuerdo que adopta la plusvalía y la norma (acción urbanística) que, tras la adopción del tributo, permite un mayor aprovechamiento del uso del suelo. (…) 4.6- Ahora bien, la Sala constata que la alusión al Decreto 403 de 2009, que hicieron los actos demandados, en particular la Resolución nro. 0837, del 09 de abril de 2010, lo fue únicamente para indicar que este decreto, en su artículo 1.° determinó que en los polígonos allí indicados, «se ubican los predios generadores del efectos plusvalía, por el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y el mayor aprovechamiento en la edificabilidad». Sin embargo, visto el contenido de este artículo, no es cierto que hubiera dispuesto que los predios allí descritos eran objeto de participación en plusvalía, puesto que únicamente delimitó geográficamente en polígonos una fracción del área urbana del municipio de B., ubicada en la llanura aluvial del río Aburrá, sin estatuir ninguna regulación sobre el cambio de uso o zonificación del suelo y tampoco lo hizo el resto del cuerpo normativo del referido decreto. 4.7- Ahora bien, la Sala advierte que al compararse el Polígono nro. 04, definido en el artículo 1.° del Decreto Municipal 403 de 2009 (f. 61) —donde se ubica el predio de la actora—, con el Plano PL03 —Usos Generales del Suelo del Acuerdo 033 de 2009 (f. 149)—, aquel comprende zonas de comercio y servicios (ZCS), zonas de desarrollo industrial (ZDI) y zonas de retiros de quebradas (RQUEB). (…) En ese entendido, tiene por acreditado que el mentado predio se encuentra ubicado plenamente en zona de retiro de corrientes naturales (RQUEB). 4.10- Siendo que quedó probado dentro del proceso que el predio de la actora se encuentra ubicado en zona RQUEB
FUNDAMENTO FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 82 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 9 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 73 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 74
CLASIFICACIÓN DEL SUELO EN EL MUNICIPIO DE BELLO – Enunciación / ZONAS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL EN EL MUNICIPIO DE BELLO – Enunciación / PREDIO EN ZONA DE PROTECCIÓN AMBIENTAL EN EL MUNICIPIO DE BELLO – Configuración
Según el artículo 25 del Acuerdo 033 de 2009, el suelo del municipio de B. se encuentra clasificado en urbano, de expansión urbana, suburbano, rural y de protección; este último constituido por áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las clases de suelo que por sus características geográficas, paisajísticas, ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructura para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tienen restringida la posibilidad de urbanizarse (art. 118). 4.12- El artículo 19 del mismo acuerdo definió que hacen parte de las zonas de protección ambiental las zonas de retiro a corrientes y nacimientos, entendidas como las zonas aledañas a los ríos y quebradas que se han querido reservar con el fin de que dichas corrientes tengan un espacio para “divagar” de manera natural. Estas zonas sirven como corredores ribereños y como zonas de amortiguación, en caso de amenazas de tipo hidrológico; tales como; inundaciones y avalanchas. 4.13- De acuerdo con lo anterior, es posible concluir que, el predio de la actora, que, según los actos acusados, en vigencia del Acuerdo 02 de 2007 estaba clasificado como Zona de Protección Ambiental —Recuperación para la Propiedad Ambiental—, no presentó variación en cuanto a su clasificación de suelo tras la expedición del Acuerdo 033 de 2009, ya que siguió siendo considerado como zona de protección ambiental por corresponder a zonas de retiros de quebradas (RQUEB), lo que descarta que el predio hubiere quedado comprendido en zonas de comercio y servicios (ZCS) como lo consideraron los actos demandados. Prospera el cargo de apelación.
FUENTE FORMAL: ACUERDO 033 DE 2009 - ARTÍCULO 19 / ACUERDO 033 DE 2009 - ARTÍCULO 25
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JULIO R.P.R.
Bogotá D.C., ocho (08) de octubre de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 05001-23-31-000-2011-00857-01(21835)
Actor: CONSTRUCTORA TERUEL S. A.
Demandado: MUNICIPIO DE BELLO (ANTIOQUIA)
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
Mediante Resolución nro. 0837, del 09 de abril de 2010, el municipio de B. determinó la participación en la plusvalía por el predio con matrícula inmobiliaria nro. 01N-172670, en cuantía de $6.633.809.215,55, entre otros inmuebles (ff. 8 a 13); acto que, tras...
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