SENTENCIA nº 11001-03-25-000-2017-00860-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A”) del 21-05-2020
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Normativa aplicada | CPACA – ARTÍCULO 10 / DECRETO 1268 DE 1999 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1268 DE 1999 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 1268 DE 1999 – ARTÍCULO 6 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2017-00860-00 |
| Fecha | 21 Mayo 2020 |
ANTECEDENTES DE LA PRIMA DE GESTIÓN TRIBUTARIA, ADUANERA Y CAMBIARIA / LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN PARA QUE LA AUTORIDAD COMPETENTE DEFINA QUÉ ELEMENTOS CONSTITUYEN FACTOR SALARIAL Y CUÁLES NO / ACEPCIÓN AMPLIA DEL VOCABLO SALARIO
[N]o se desconoció el deber impuesto por el artículo 10 del CPACA en la expedición del aparte acusado, de tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial emitidas por el Consejo de Estado, puesto que la providencia del 6 de julio de 2015 no corresponde a una de ellas. Tampoco se vulneró el deber de aplicación uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos, pues como se vio la prestación que fue objeto de estudio en esa oportunidad tiene características distintas a las del emolumento que aquí se analiza. […] Con todo, conviene señalar que otro criterio interpretativo frente al carácter no salarial de los incentivos por desempeño grupal y al desempeño en fiscalización y cobranzas de que tratan los artículos 5 y 6 del Decreto 1268 de 1999, se encuentra contenido en la sentencia del 19 de febrero de 2018, proferida dentro un proceso de nulidad simple instaurado en contra de los artículos 4, 5 y 6 del Decreto 1268 de 1999 , que puso de presente que existen razones de orden constitucional expuestas en la sentencia C-725 de 2000 para apartarse del anterior. Al respecto, esta última providencia resaltó, en primer lugar, que la Corte Constitucional, en varios pronunciamientos, ha admitido que existe libertad de configuración para que la autoridad competente defina qué elementos constituyen factor salarial y cuáles no. […] Así pues, queda en evidencia que bajo el criterio señalado existen argumentos de orden constitucional adicionales al expuesto por la providencia del 6 de julio de 2015, que admiten la existencia de prestaciones económicas sujetas a la condición del logro de metas, que bien pueden ser concebidas por el Gobierno Nacional sin carácter salarial. […] [N]o resulta admisible que, como lo sugiere el demandante, todas las sumas que reciba el servidor deban ser consideradas como factor salarial, habida cuenta de que la definición incluida en la sentencia SU-995 de 1999 incluye igualmente las cesantías, vacaciones y primas, las cuales en sentido estricto la ley define como prestaciones sociales […]
FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 10 / DECRETO 1268 DE 1999 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1268 DE 1999 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 1268 DE 1999 – ARTÍCULO 6
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00860-00(4661-17)
Actor: SINDICATO DE UNIFICACIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS DE LA DIAN Y FINANZAS PÚBLICAS, SIUNEDIAN – FINANZAS PÚBLICAS
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Referencia: DEMANDA DE NULIDAD PARCIAL DEL DECRETO 1746 DEL 25 DE OCTUBRE DE 2017 «POR EL CUAL SE DICTAN NORMAS EN MATERIA SALARIAL PARA LOS SERVIDORES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN». LEY 1437 DE 2011.
ASUNTO
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profiere sentencia dentro del medio de control de nulidad simple de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, promovido por el Sindicato de Unificación Nacional de Empleados de la DIAN y Finanzas Públicas S. – Finanzas Públicas, contra la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Pretensión
Que se declare la nulidad parcial del inciso tercero del artículo 1 del Decreto 1746 del 25 de octubre de 2017«Por el cual se dictan normas en materia salarial para los servidores de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN», proferido por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el director del Departamento Administrativo de la Función Pública. El siguiente es el tenor literal del contenido normativo acusado:
«ARTÍCULO 1. Modificase el artículo 7º del Decreto 1268 de 1999, modificado por el artículo 9º del Decreto 4050 de 2008, el cual queda así:
El Incentivo por Desempeño Nacional, a partir de la vigencia del presente decreto, se denomina Prima de Gestión Tributaria, Aduanera y C., que constituye un reconocimiento a la gestión colectiva en el ejercicio de las funciones de los empleados de la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.
La Prima de Gestión Tributaria, Aduanera y C. equivale máximo a cuatro (4) veces el salario mensual devengado compuesto por la asignación básica y los siguientes factores siempre y cuando el funcionario los perciba: el incremento por antigüedad, la remuneración por designación de jefatura, la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, el incentivo por desempeño grupal, el auxilio de transporte y el subsidio de alimentación. La prima no constituye factor para liquidar elementos salariales o prestacionales. Se pagará en dos contados, en los periodos y condiciones señalados en el presente decreto.
[…]»
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 230 y 243 de la Constitución Política; 10, 102 y 279 de la Ley 1437 de 2011 y las sentencias C-539, C-816 y C-634 todas de 2011 de la Corte Constitucional.
La parte demandante solicitó que se declare la nulidad del aparte acusado, pues fue expedido sin tener en cuenta el precedente contenido en la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado del 6 de julio de 2015, en la cual se declaró la nulidad de una expresión similar contenida en el artículo 9 del Decreto 4050 de 2008, referida al incentivo por desempeño grupal, por considerar que dicho emolumento en realidad tiene naturaleza retributiva del servicio.
Al respecto, sostuvo que el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 consagra el deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia, en concordancia con lo previsto por los artículos 230 y 243 de la Carta Política y lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-539 de 2011, en relación con la jurisprudencia dentro del sistema de fuentes del derecho, y que tales normas fueron desconocidas al reproducir una disposición similar a la que ya había sido declarada nula por el Consejo de Estado.
Igualmente, sostuvo que vulneró los principios del artículo 53 de la Constitución Política al desconocer el precedente contenido en la sentencia SU-995 de 1999.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público2 contestó la demanda. En su escrito, puso de presente que, si bien interviene en la preparación del proyecto de presupuesto, para su aprobación por el Congreso de la República, también lo es que cada entidad lo administra de forma autónoma, según las apropiaciones asignadas.
De otra parte, en defensa de la legalidad de la disposición acusada, indicó que el Gobierno Nacional tiene la facultad para reglamentar la prima de productividad de los funcionarios de carrera tributaria, con sujeción a la política macroeconómica y fiscal, la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, de conformidad con los artículos 150-19 y 189-14 de la Constitución Política, 2 de la Ley 4 de 1992 tal y como lo reconoció el Consejo de Estado en la sentencia del 14 de febrero de 2002, radicación: 2824-00 que negó la declaratoria de nulidad de las expresiones «que no podrá exceder» y «no constituirá factor salarial para ningún efecto legal» del artículo 5 del Decreto 1268 de 1999.
En el mismo sentido, hizo énfasis en que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la providencia del 19 de febrero de 20183, admitió que dado que el Ejecutivo tiene libertad de configuración para regular la materia salarial de los servidores públicos, está habilitado para determinar cuáles elementos constituyen factor salarial.
Seguidamente, expuso que la sustentación de la pretensión no es adecuada y no cumple con los requisitos formales previstos por el artículo 162 del CPACA, lo cual se constituye en deficiencia insalvable, que hace que no tenga la aptitud de lograr la declaración de nulidad del acto administrativo parcialmente demandado y anotó que el concepto de vulneración no puede basarse en apreciaciones subjetivas.
El Departamento Administrativo de la Función Pública4 también consideró que los argumentos de la parte demandante no tienen vocación de prosperidad, pues por un lado, la sentencia del 6 de julio de 2015 que invoca como desconocida con el acto acusado no es de unificación y, por otro lado, la sentencia del 19 de febrero de 2018 encontró ajustado a la legalidad las expresiones «no constituirá factor salarial para ningún efecto legal» contenida en los artículos 5 y 6 del Decreto 1268 de 1999, relativas a los incentivos por desempeño grupal y al desempeño por fiscalización y cobranzas.
Así las cosas, continuó explicando que el acto parcialmente demandado regula el incentivo de desempeño nacional, hoy prima de gestión tributaria, aduanera y cambiaria, al tiempo que la sentencia del 6 de julio de 2015 se ocupó del incentivo de desempeño grupal, lo cual excluye la posibilidad de equipar aquellas consideraciones al presente caso, para efectos de invocar los artículos 10, 102 y 170 del CPACA.
Igualmente, puso de presente la libertad de configuración del Ejecutivo para expedir el régimen salarial de los empleados públicos, entendido como «el conjunto de los derechos salariales, no salariales y prestacionales»5, con la posibilidad de crear ciertas bonificaciones sin carácter legal, para lo cual no está obligado a expedir la misma regulación para todos los servidores pues es viable la existencia de...
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