SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01058-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DECIMA ESPECIAL DE DECISIÓN) del 13-08-2020
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Fecha | 13 Agosto 2020 |
| Emisor | Sala Plena |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01058-00 |
| Normativa aplicada | LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 12 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 207 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 208 / DECRETO LEY 2811 DE 1974 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 59 NUMERAL 3 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 119 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65 / DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 441 DE 2020 – ARTÍCULO 2 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES – ARTÍCULO 11 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES – ARTÍCULO 12 / DECLARACIÓN UNIVERSAL SOBRE LA ERRADICACIÓN DEL HAMBRE Y LA MALNUTRICIÓN / CONVENCIÓN SOBRE LA ELIMINACIÓN DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACIÓN CONTRA LA MUJER – ARTÍCULO 14 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 8 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 79 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 80 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 334 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 365 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 366 / DECRETO 1076 DE 2015 / DECRETO LEY 2811 DE 1974 / DECRETO 2667 DE 2012 – ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 79 / DECRETO 780 DE 2016 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 31 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 66 |
| Fecha de la decisión | 13 Agosto 2020 |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia
Por tratarse del control inmediato de legalidad de un acto administrativo general, expedido por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo del Decreto Legislativo 441 de 20 de marzo de 2020 , el Consejo de Estado, a través de sus S.s Especiales de Decisión , es competente para conocer de este proceso, con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia- y, 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Competencia / INSTRUMENTO DE DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Actos administrativos de contenido general / ACTO DE CONTENIDO GENERAL EN DESARROLLO DE DECRETO LEGISLATIVO – Objeto
El Gobierno Nacional, bien sea a través del señor P. de la República, o por medio de otra autoridad subordinada a él, como por ejemplo, los ministros de despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los directores de agencias estatales, etc., así como los diferntes órganos autónomos e independientes y, las autoridades territoriales, podrán reglamentar y/o desarrollar, en el ámbito de sus jurisdicciones, lo dispuesto en los “Decretos Legislativos” expedidos para conjurar el “Estado de Emergencia”. Para ello, en uso de la tradicional facultad reglamentaria establecida en el artículo 189.11 de la Constitución, y de las competencias reguladoras e instructivas de cada uno de estos órganos o entidades, podrán expedir los correspondientes actos administrativos generales, los cuales pueden adoptar las diferentes formas jurídicas establecidas en el ordenamiento jurídico, tales como, reglamentos, decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, directivas, ordenes de gerencia, circulares, etc., para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes tendientes a superar las circunstancias que provocaron el Estado de Excepción.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la tipología de actos administrativos susceptibles de desarrollar los decretos legislativos, ver: C. de E, S. Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, radicación: 2010-00200-00 (CA), C.: A.Y.B..
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL POLÍTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Competencia del Congreso de la República / CONTROL POLÍTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Objeto
Es al Congreso de la República a quien compete examinar, por razones de conveniencia y oportunidad, los “decretos declarativos”, es decir, los que expida el Gobierno Nacional para declarar o establecer el Estado de Emergencia. El propósito de este control es deducir la responsabilidad política del P. de la República y de los ministros, por la declaratoria de los Estados de Emergencia sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
CONTROL AUTOMÁTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS / COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL – Se extiende a los decretos declaratorios / DECRETO DECLARATORIO – Noción
La Corte Constitucional es la competente para revisar, enjuiciar o controlar, los “Decretos Legislativos” que expida el Gobierno Nacional en desarrollo de un “Estado de Emergencia”. Sin embargo, a partir de la sentencia C-004 de 1992, la Corte Constitucional también ha venido asumiendo el control, tanto formal como material, no solo de los “Decretos Legislativos” que se dictan al abrigo de las facultades extraordinarias atribuidas al Ejecutivo en los Estados de Excepción, sino que también, de los “decretos declaratorios”, que son los que declaran la situación de emergencia.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia de la Corte constitucional para examinar la constitucionalidad de los decretos declaratorios, ver: Corte constitucional, sentencia C-004 de 1992, M.: E. Cifuentes Muñoz.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7
CONTROL AUTOMÁTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS / JUICIO DE CONEXIDAD MATERIAL – Objeto / JUICIO DE CONEXIDAD MATERIAL – Alcance
El juicio de conexidad material está previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la Ley 137 de 1994. Con este juicio se busca establecer si las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción. La conexidad implica, entonces, que la materia sobre la cual tratan las medidas guarda una relación directa y específica con la crisis que se afronta. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista, a saber: (i) interno, o la específica relación entre las medidas adoptadas y “las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”, y, (ii) externo, es decir, la relación entre el Decreto Legislativo de desarrollo y la declaratoria de emergencia. Por su parte, el juicio de finalidad está previsto en el artículo 10 de la Ley 137 de 1994. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los Decretos Legislativos debe estar “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47
CONTROL AUTOMÁTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS / JUICIO DE AUSENCIA DE ARBITRARIEDAD – Objeto
El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el Decreto Legislativo “sub examine” no se establezcan medidas que desconozcan las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, Ley 137 de 1994 y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Al respecto, en términos generales, la Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los Decretos Legislativos: (i) no suspendan o vulneren los derechos fundamentales y que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público, en particular, que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 12
CONTROL AUTOMÁTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS / JUICIO DE NO CONTRADICCIÓN – Objeto / JUICIO DE MOTIVACIÓN – Objeto
Con el juicio de no contradicción específica se verifica que las medidas adoptadas en los Decretos Legislativos (i) no contengan “una contradicción específica con la Constitución y los tratados internacionales” y que (ii) no desconozcan “el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica [esto es] el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE”. El artículo 8 de la Ley 137 de 1994 dispone que los Decretos Legislativos deben “señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales (…)”. De esta manera, con el juicio de motivación suficiente, la Corte busca verificar si en el Decreto Legislativo se indican las razones suficientes que justifiquen las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales. Además, la Corte ha establecido que “en el caso de que la medida adoptada no limite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
CONTROL AUTOMÁTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS / JUICIO DE NECESIDAD – Objeto / NECESIDAD FÁCTICA / NECESIDAD JURÍDICA / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD – Objeto
El juicio de necesidad, previsto en el artículo 11 de la Ley 137 de 1994, implica que las medidas que se adopten en el Decreto Legislativo sean “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”. La Corte ha señalado que el análisis de los Decretos Legislativos en punto de necesidad debe versar sobre dos aspectos. Primero, la necesidad fáctica, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos. Segundo, la necesidad jurídica, que implica verificar “la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia como juicio de subsidiariedad”. El artículo 13 de la Ley 137 de 1994 prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los Estados de Excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad de los Decretos Legislativos de desarrollo exige la verificación de dos elementos. Primero, que dicha medida “debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad”. Segundo, que la medida excepcional “guarde proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos”.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13
CONTROL AUTOMÁTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS / JUICIO DE NO DISCRIMINACIÓN – Objeto
El juicio de no discriminación tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley 137 de 1994. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”. Además de tales criterios, la Corte ha establecido que con este...
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