SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01162-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DECIMA ESPECIAL DE DECISIÓN) del 10-09-2020
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Emisor | Sala Plena |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01162-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Fecha | 10 Septiembre 2020 |
| Normativa aplicada | LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 55 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 207 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / DECRETO 2474 DE 1999 / DECRETO 2882 DE 2007 – ARTÍCULO 18 / DECRETO 2412 DE 2015 – ARTÍCULO 2 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 119 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 53 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 4 |
| Fecha de la decisión | 10 Septiembre 2020 |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia
Por tratarse del control inmediato de legalidad de un acto administrativo general, expedido por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo del Decreto Legislativo 441 de 20 de marzo de 2020 , el Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión , es competente para conocer de este proceso, con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia- y, 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Competencia / INSTRUMENTO DE DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Actos administrativos de contenido general / ACTO DE CONTENIDO GENERAL EN DESARROLLO DE DECRETO LEGISLATIVO – Objeto
El Gobierno Nacional, bien sea a través del señor P. de la República, o por medio de otra autoridad subordinada a él, como por ejemplo, los ministros de despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los directores de agencias estatales, etc., así como los diferentes órganos autónomos e independientes y, las autoridades territoriales, podrán reglamentar y/o desarrollar, en el ámbito de sus jurisdicciones, lo dispuesto en los “Decretos Legislativos” expedidos para conjurar el “Estado de Emergencia”. Para ello, en uso de la tradicional facultad reglamentaria establecida en el artículo 189.11 de la Constitución, y de las competencias reguladoras e instructivas de cada uno de estos órganos o entidades, podrán expedir los correspondientes actos administrativos generales, los cuales pueden adoptar las diferentes formas jurídicas establecidas en el ordenamiento jurídico, tales como, reglamentos, decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, directivas, ordenes de gerencia, circulares, etc., para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes tendientes a superar las circunstancias que provocaron el Estado de Excepción.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la tipología de actos administrativos susceptibles de desarrollar los decretos legislativos, ver: C. de E, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, radicación: 2010-00200-00 (CA), C.P.: A.Y.B.. En cuanto a las características del control inmediato de legalidad, ver: C. de E, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, radicación: 2002-0949-01.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL POLÍTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Competencia del Congreso de la República / CONTROL POLÍTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Objeto
Es al Congreso de la República a quien compete examinar, por razones de conveniencia y oportunidad, los “decretos declarativos”, es decir, los que expida el Gobierno Nacional para declarar o establecer el Estado de Emergencia. El propósito de este control es deducir la responsabilidad política del Presidente de la República y de los ministros, por la declaratoria de los Estados de Emergencia sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
CONTROL AUTOMÁTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS / COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL – Se extiende a los decretos declaratorios / DECRETO DECLARATORIO – Noción
La Corte Constitucional es la competente para revisar, enjuiciar o controlar, los “Decretos Legislativos” que expida el Gobierno Nacional en desarrollo de un “Estado de Emergencia”. Sin embargo, a partir de la sentencia C-004 de 1992, la Corte Constitucional también ha venido asumiendo el control, tanto formal como material, no solo de los “Decretos Legislativos” que se dictan al abrigo de las facultades extraordinarias atribuidas al Ejecutivo en los Estados de Excepción, sino que también, de los “decretos declaratorios”, que son los que declaran la situación de emergencia.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia de la Corte constitucional para examinar la constitucionalidad de los decretos declaratorios, ver: Corte constitucional, sentencia C-004 de 1992, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 55
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae
Para la Sala, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de diciembre de 2009, radicación: 2009-0732-00, C.P.: E.G.B..
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Noción
La Sala entiende que de manera general la “función administrativa” es toda aquella actividad que -desde el punto de vista orgánico y funcional- no es ni judicial ni legislativa, y que es ejercida por las autoridades públicas para la realización de los fines, misión y funciones que les han sido asignadas por la Constitución, la Ley y/o el reglamento.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DESARROLLE DECRETO LEGISLATIVO – Alcance
Lo significativo, a la hora de establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo -cuando se está estudiando la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad- es consultar si las motivaciones, si las consideraciones, si la propia decisión administrativa, se relaciona de manera directa e íntima con las materias que constituyen la causa de la declaratoria del Estado de Excepción, y por supuesto, con las temáticas reguladas en los Decretos Legislativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN SOBREVINIENTE DE LA IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL – Procedencia
El magistrado sustanciador, luego de haber iniciado el proceso, puede declarar la improcedencia de dicho trámite procesal, en caso de advertir que el acto administrativo cuya legalidad se analiza no reúne los tres elementos señalados, esto, en cumplimiento de la obligación de ejercer un control de legalidad o saneamiento por no resultar viable proferir decisión de fondo. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la facultad judicial de declarar la improcedencia ulterior del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sección Segunda, auto de 14 de junio de 2016, radicación: 2268-13, C.P.: S.I.V..
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 207
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO SUSCEPTIBLE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL FORMAL – Alcance / CONTROL MATERIAL – Alcance
Considera esta Sala de Decisión que, para el correcto ejercicio del control inmediato de legalidad, se deberá: (i) analizar los aspectos formales del acto administrativo, que a su vez, implica el estudio de las condiciones de existencia y validez de los actos administrativos, que se corresponden con las causales de nulidad previstas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 , para verificar la existencia de irregularidades o vicios que afecten sus elementos de existencia y validez; y (ii) realizar una valoración de los aspectos materiales esto es: (a) la conexidad y (b) la proporcionalidad, etapa en la que se verificará: la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad en estricto sentido, de la medida o acto administrativo general, objeto de estudio. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al ámbito de competencia judicial para determinar si el acto que se estudia en virtud del medio de control inmediato de legalidad se encuentra ajustado a la Ley, ver: C. de E., Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, radicación: 2010-00369-00, C.P.: H.F.B.B..
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES 178 Y 294 DE 1 DE ABRIL Y 28 DE MAYO DE 2020 PROFERIDAS POR EL DIRECTOR EJECUTIVO DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO (CRA) / SUSPENSIÓN DE LA ATENCIÓN AL PÚBLICO Y DE TRÁMITES Y ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS / CONTROL FORMAL – Competencia del director de la CRA en la expedición de los actos objeto de control inmediato / CONTROL FORMAL – Actos ajustados a derecho
Se observa que las resoluciones objeto de control inmediato de legalidad, desarrollan medidas en materia de gestión administrativa de la entidad, como lo es la suspensión en la atención presencial al público y en algunos trámites y actuaciones administrativas. Por lo expuesto, se evidencia que el Director Ejecutivo de la Comisión en uso de las atribuciones otorgadas por el artículo 18 del Decreto 2882 del 31 de marzo de 2005 y 2° del Decreto 2412 del 11 de diciembre de 2015 era el competente para expedir las Resoluciones 178 y 294 de 1° de abril y 28 de mayo de 2020, respectivamente. Así las cosas, en cuanto a la competencia...
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