SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01309-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 23-09-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Fecha | 23 Septiembre 2020 |
| Emisor | Sala Plena |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01309-00 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 12 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 44 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 526 DE 1999 – ARTÍCULO 3 / ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULOS 102 A 107 / DECRETO LEGISLASTIVO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 |
| Fecha de la decisión | 23 Septiembre 2020 |
R.icación: 11001-03-15-000-2020-01309-00
Referencia: Control inmediato de legalidad
Objeto: Resolución No. 74 del 30 de marzo de 2020 de la Unidad de Información y Análisis Financiera - UIAF
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica
La Constitución de 1991 regula en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública. (…). Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción. (…). La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características
[E]l control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto legislativo que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico. El Consejo de Estado – S.P. de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales
El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, encontrando: Que la Resolución No. 74 del 30 de marzo de 2020 (…) fue expedida por el Director General de la Unidad de Información y Análisis Financiero, en uso de las facultades y potestades administrativas. (…). Efectuada la precisión conceptual anterior, se tiene que la resolución se encuentra debidamente numerada, fechada (…) y firmada por el funcionario que la expidió, quien tiene el cargo de Director General de la Unidad de Información y Análisis Financiero, y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en vigencia del Estado de excepción, esto es, con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria, mediante el Decreto Legislativo No. 417 de 2020, limitando la vigencia a la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. (…). Se cumple igualmente el presupuesto referido al tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que suspende los términos del reporte de transacciones individuales en efectivo, ausencia de operaciones sospechosas —AROS y ausencia de transacciones individuales en efectivo, por lo que crea situaciones jurídicas para los depósitos públicos y privados, las sociedades de intermediación aduanera, sociedades portuarias, usuarios de zona franca, empresas transportadoras, agentes de carga internacional, usuarios aduaneros permanentes y usuarios altamente exportadores, como destinatarios de la medida. Por otra parte, refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al establecer que se suspende la obligación mencionada, en garantía de los derechos al debido proceso y a la salud de los destinatarios de la medida, así como de sus clientes. (…). El acto fue dictado en ejercicio de las funciones administrativas asignadas al Director General de la Unidad de Información y Análisis Financiero, la cual tiene a su cargo detectar prácticas asociadas con el lavado de activos. En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Marco normativo relacionado con el acto estudiado
Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 986 del 1º de abril de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala considera necesario precisar el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo, para efectos de verificar la validez de este, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine. Al respecto, se destacan los siguientes preceptos de la Constitución Política: 1) El artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; 2) Los artículos 29, 31 y 33, que contienen las garantías del debido proceso constitucional, que se aplica igualmente a actuaciones administrativas, el cual se integra, entre otras, por las siguientes: (i) el principio de legalidad; (ii) el principio del juez natural; (iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; (iv) el principio de favorabilidad; (v) el derecho a la defensa; (vi) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas; (vii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; (viii) el derecho a impugnar las decisiones; y (ix) el principio de non reformatio in pejus. Y, 3) Los artículos 48 y 49 que garantizan el derecho a la salud, como fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos. Los preceptos anteriores se deben interpretar armónicamente con los fines esenciales del Estado de servir a la comunicad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, así como la obligación de las autoridades de preservar la vida y la salud. En relación con las normas legales, se destaca la Ley 526 de 1999 que creó la UIAF, y en su artículo 3º indica que la Unidad tendrá como objetivo la detección, prevención y en general la lucha contra el lavado de activos en todas las actividades económicas, para lo cual debe tener en cuenta lo previsto en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. (…). Por su parte, la Unidad de Información y Análisis Financiero, en uso de las facultades legales indicadas en la mencionada Ley 526 de 1999, expidió las Resoluciones No. 285 de 2007, 212 de 2009 y 017 de 2016, por medio de las cuales impuso la obligación a los depósitos públicos y privados, las sociedades de intermediación aduanera, sociedades portuarias, usuarios de zona franca, empresas transportadoras, agentes de carga internacional, usuarios aduaneros permanentes y usuarios altamente exportadores, la obligación de entregar a la entidad (i) reportes de operaciones sospechosas –ROS-, (ii) reportes de transacciones individuales en efectivo, (iii) reporte de ausencia de operaciones sospechosas -AROS, y (iv) reporte de ausencia de transacciones individuales en...
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