SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2011-00332-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 22-10-2020
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2011-00332-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Fecha | 22 Octubre 2020 |
| Fecha de la decisión | 22 Octubre 2020 |
RESERVA LEGAL - El procedimiento de las investigaciones administrativas / PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO SANCIONADOR – Alcance / FALTA DE COMPETENCIA DEL DIRECTOR DEL INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE COLDEPORTES - Para establecer un procedimiento para adelantar investigaciones en desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control / FALTA DE COMPETENCIA DEL DIRECTOR DEL INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE COLDEPORTES – Para establecer el contenido material y el término de la sanción de amonestación pública / POTESTAD REGLAMENTARIA – Exceso / PRINCIPIO DE LEGALIDAD – Vulneración / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[L]as demandadas Resoluciones 987 de 2997 y 358 de 2008 regularon aspectos de carácter procedimental, tales como la forma de presentación de las quejas que dan lugar a las investigaciones, la expedición del auto de trámite y su alcance, la formulación del auto de recomendaciones, el pliego de observaciones, su contenido, trámite y plazos, asi como los descargos, la práctica de pruebas, el contenido de la decisión, entre otros asuntos que, debe resaltarse, no se encuentran regulados en el Decreto Ley 1228 de 1995, ni en ninguna de las demás normas de rango legal que les sirvieron de sustento. […] En este contexto, la Sala resalta que, tal y como lo adujo la accionante, la Constitución Política, en su artículo 150 numeral 2º, asigna al Congreso de la República la facultad de expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. […] Lo dicho permite determinar que, como lo sostuvo la parte actora, el Director General de Coldeportes no estaba facultado para regular el procedimiento de las investigaciones administrativas a adelantar en desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control, el cual, sin lugar a dudas, compromete las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso. Así, al regular un procedimiento en ese sentido, el funcionario invadió una competencia exclusiva del legislador, corolario de lo cual incurrió, además, en violación del artículo 121 superior, que dispone que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley. […] Por lo demás, los actos administrativos demandados determinan que la amonestación pública de que trata el artículo 38 del Decreto Ley 1228 de 1995 consiste en un llamado de atención que se realizará por escrito, el cual se fijará por el término de treinta (30) días hábiles, y establecen la forma y medios a través de los cuales debe ser fijada, teniendo en consideración la categoría del organismo deportivo sancionado (parágrafo del artículo 16 de la Resolución número 987 de 2007, modificado por el artíclo 4º de la Resolución 358 de 2008). Al respecto, la Sala observa que si bien el artículo 38 del Decreto Ley 1228 de 1995, ya transcrito en esta providencia, prevé la sanción de amonestación púbica, no fija el término durante el cual puede ser impuesta ni regula la forma y trámite para hacerla efectiva. En este punto, la Sala recuerda que el principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa está comprendido en el derecho fundamental al debido proceso, previsto en el artículo 29 Constitución Política […] De acuerdo con lo anterior, a la luz del principio constitucional de legalidad, una norma con fuerza material de ley debe describir las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas. Por ende, le está vedado a las autoridades administrativas determinar cuáles conductas son sancionables, así como crear sanciones o fijar su contenido, términos o límites. En ese orden de ideas, al establecer el contenido material y el término de la sanción de amonestación pública, los actos administrativos violan el principio de legalidad de las sanciones. Por las razones expuestas, la Sala concluye que, al regular una materia que tiene reserva de ley, valga decir, el procedimiento de las investigaciones administrativas a adelantar en desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control, las demandadas Resoluciones 987 de 2007 y 358 de 2008 vulneran el ordenamiento jurídico constitucional, razón suficiente para declarar su nulidad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 987 DE 2007 (22 de agosto) INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE COLDEPORTES (Anulada) / RESOLUCIÓN 358 DE 2008 (12 de mayo) INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE COLDEPORTES (Anulada)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00-332-00
Actor: FEDERACIÓN COLOMBIANA DE FÚTBOL
Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE - COLDEPORTES
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
Tema: Reserva legal: Se declara la nulidad de las Resoluciones No. 987 de 22 de agosto de 2007 y No. 358 de 12 de mayo de 2008, expedidas por el Director General del Coldeportes, por violación del principio de reserva legal, que exige que el procedimiento administrativo sancionatorio esté contenido en una norma con rango de ley.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
La Sala decide, en única instancia, la demanda que, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984 y a través de apoderado judicial, instauró la Federación Colombiana de Fútbol a efectos de que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 987 de 22 de agosto de 2007 y No. 358 de 12 de mayo de 2008, expedidas por el Director General del Instituto Colombiano del Deporte (COLDEPORTES).
I.- ANTECEDENTES
I.1.- La demanda
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La Federación Colombiana de Fútbol, a través de apoderado, y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en adelante también CCA, presentó demanda1 con el fin de obtener las siguientes declaraciones:
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Que declare la nulidad de la Resolución No. 00987 de agosto 22 de 2007, por la cual el Director General del Instituto Colombiano del Deporte – COLDEPORTES – estableció «el procedimiento administrativo de las investigaciones administrativas adelantadas en desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control»;
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Que declare la nulidad de la Resolución No. 00358 de mayo 12 de 2008, por la cual el Director General del Instituto Colombiano del Deporte – COLDEPORTES – modificó la Resolución No. 0987 de agosto 22 de 2007, y
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Que ordene al instituto Colombiano del Deporte –COLDEPORTES – el cumplimiento de la sentencia dentro del término de ley.
I.2.- Normas violadas y el concepto de violación
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A juicio de la demandante, los actos administrativos objeto de demanda violan los artículos 4°, 113, 121, 150 numeral 2° y 189, numeral 11, de la Constitución Política; los artículos 18, 19 y 24 del Decreto Ley 1228 de 1995; los artículos 4º, 11 y 16 del Decreto Reglamentario 776 de 1996 y los artículos 32, 41 y 84 del Código Contencioso Administrativo, en sustento de lo cual formuló los siguientes cargos:
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La creación de conductas y sanciones por un decreto reglamentario
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Sostuvo que el Decreto Reglamentario 776 de 1996 prevé en sus artículos 4°, 11 y 16 conductas sancionables y sanciones a imponer en desarrollo de las funciones de inspección, control y vigilancia que han sido delegadas en COLDEPORTES, pero no estableció un procedimiento administrativo para el ejercicio de tal función.
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Aseveró que, en todo caso, la creación de conductas sancionables y las sanciones a través del referido decreto, el cual fue desarrollado por las resoluciones acusadas, es contraria a la Constitución Política y a la ley.
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Los límites de la potestad reglamentaria
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Expuso que el poder administrativo, manifestado en la potestad reglamentaria o en otros actos de esa misma naturaleza, como las resoluciones acusadas, tiene límites en materia de creación de conductas sancionables y de procedimientos aplicables para su verificación.
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Al respecto explicó que, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, corresponde al P. de la República «[e]jercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y ordenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes» y, por su parte, el numeral 2° del artículo 150 ibidem le asigna al Congreso de la República la función de «[e]xpedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones», de manera que se establecen unos dominios diferentes de competencias entre los órganos legislativo y ejecutivo y, en consecuencia, unos límites dominados por la idea de que existe una materia legislativa y una materia administrativa, de carácter reglamentario o no.
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Señaló que cuando esos límites son irrespetados, generalmente por la invasión de facultades del legislativo por parte del poder ejecutivo en uso de la potestad reglamentaria o de facultades administrativas de otra clase, como sucede en el asunto sub examine, el acto administrativo que de allí surja queda viciado de nulidad.
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Argumentó que al regular procedimientos sancionatorios mediante las resoluciones objeto de demanda, el Director de COLDEPORȚES incurrió en un vicio de falta de competencia calificable como usurpación de funciones, pues se trata del desconocimiento del ámbito de competencia de la rama legislativa por un funcionario de segundo orden de la rama ejecutiva del poder público, que se arroga una competencia para establecer un procedimiento administrativo de naturaleza legislativa.
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Los procedimientos administrativos
Aludió que la regulación de los procedimientos administrativos, como expresión del debido proceso, corresponde al legislador, tal...
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