SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02626-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 16-06-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 12 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 69 NUMERAL 2 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 74 NUMERAL 1 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 517 DE 2020 / DECRETO 1524 DE 1994 / DECRETO 2253 DE 1994 / DECRETO 1260 DE 2013 - ARTÍCULO 4 LITERAL A / DECRETO 2100 DE 2011 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 73 / DECRETO LEGISLATIVO 517 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 |
| Fecha | 16 Junio 2021 |
| Emisor | Sala Plena |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02626-00 |
| Fecha de la decisión | 16 Junio 2021 |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica
Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los Estados de Excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, podrá declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública. (…). La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, en las mismas condiciones, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción. (…). Siendo ello así, el control que corresponde ejercer al juez contencioso es un control integral, por cuanto su análisis implica su confrontación con el artículo 215 de la Constitución Política, con el decreto que declara la emergencia y con el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó o no al ordenamiento jurídico con el que se confronta.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, que reprodujo el mismo contenido normativo. Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que enmarque los límites para el juicio de la legalidad del acto vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. También reviste carácter esencial la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales
El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011. (…). La lectura integral de las motivaciones y justificaciones expuestas en el Decreto 417 de 2020 y en el acto administrativo que se controla, hace palmario que la CREG decidió intervenir la regulación para garantizar la prestación del servicio público de gas, en orden a enfrentar el Estado de excepción ya declarado por razón de la pandemia y conjurar sus efectos, particularmente aquellos de tipo económico que afectan la cadena de producción, suministro, distribución, comercialización y abastecimiento de gas, cuya incidencia negativa en ese sector tenían la capacidad de poner en riesgo la prestación del servicio público domiciliario de gas y derivar en el incremento de las tarifas de prestación para los usuarios. En este contexto, el hecho de que los actos administrativos hicieran mención del Decreto 417 de 2020, declaratorio del primer Estado de excepción en el país, deja ver que fueron expedidos para reconocer que la potestad reglamentaria de la entidad se activó con el propósito de materializar, en el ámbito de su competencia, las medidas extraordinarias, genéricamente anunciadas, por el Presidente de la República para afrontar el Estado de anormalidad y conjurar los efectos de la pandemia, en el referido Decreto 417, y que posteriormente fueron concretadas en el Decreto Legislativo 517 del 4 de abril de 2020 [artículo 3]. (…). En consecuencia, es procedente el control inmediato de legalidad de la Resolución 042 de 2020, porque desarrolla de manera directa, concreta, específica y clara las medidas genéricas anunciadas en el Decreto 417 de 2020, declaratorio del Estado de excepción y su objetivo se dirigió a mitigar y conjurar sus efectos en los precios de comercialización del gas natural y su transporte, que inciden en las tarifas que enfrentan los usuarios regulados y no regulados, así como en la continuidad de la prestación del servicio. De igual manera, es procedente el control inmediato de legalidad de las Resoluciones 057, 067 y 079 de 2020, modificatorias del acto administrativo 042, porque desarrollan la facultad conferida a la CREG en el Decreto Legislativo 517 de 2020, para expedir de manera transitoria todas aquellas medidas y regímenes regulatorios especiales, que considere necesarios para con el fin de mitigar los efectos del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sobre los usuarios y los agentes de la cadena de la prestación de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, y sus actividades complementarias.Nos encontramos entonces ante unas medidas que autorizan la modificación por mutuo acuerdo de las cantidades y precios pactados en los contratos de suministro, transporte y distribución de gas y que fija las condiciones para su operación, de carácter transitorio, extraordinario y no ordinario, dictadas en desarrollo de Decretos Legislativos del Estado de excepción, el 417 del 17 de marzo de 2020 declaratorio de éste y el 517 del 4 de abril de 2020. (…). Este factor de conexidad o exigencia de desarrollo directo de los decretos legislativos no se pierde o se desvirtúa por el hecho de haberse citado otras normas de naturaleza policiva o facultades ordinarias para regular la materia que es competencia de la CREG, pues lo cierto es que la medida no se habría adoptado, en este momento y bajo estas precisas circunstancias de objeto y temporalidad, de no ser por la existencia de las circunstancias extraordinarias que dieron lugar a que el Gobierno Nacional tuviera que expedir tanto el decreto legislativo declaratorio del Estado de excepción. (…). En virtud de lo expuesto, los actos administrativos objeto de control se ajustan formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto general, impersonal y abstracto y, en esa medida, son pasibles del medio de control inmediato de legalidad, por constituir el desarrollo de decretos legislativos expedidos durante el Estado de excepción, con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos. En consecuencia, la Sala examinará si se cumplen los presupuestos materiales para declarar si validez.
Para la verificación de estos presupuestos [finalidad, motivación suficiente y de incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminación] en el caso concreto, la Sala precisa el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo, a propósito de verificar la validez de este en ejercicio del control automático e integral de legalidad en el sub examine. Se sustenta en los siguientes preceptos de la Constitución Política: 1) El artículo 365 establece que los...
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