SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01653-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 18-06-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE / INHIBITORIO |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 531 DE 2020 – ARTÍCULO 3 NUMERAL 29 / DECRETO 636 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - ARTÍCULO 3 / DECRETO 451 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 960 DE 1970 - ARTÍCULO 160 / DECRETO 2148 DE 1983 - ARTÍCULO 12 / DECRETO 531 DE 2020 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01653-00 |
| Emisor | Sala Plena |
| Fecha | 18 Junio 2021 |
| Fecha de la decisión | 18 Junio 2021 |
| Tipo de documento | Sentencia |
Radicación: 11001-03-15-000-2020-01653-00
Referencia: Control inmediato de legalidad
Objeto: Resoluciones Nos. 03323, 03324 y 03745 de 2020
Superintendencia de Notariado y Registro
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica
Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, podrá declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública. (…). La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto de los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, en las mismas condiciones, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo en relación con las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción. (…). El control que corresponde ejercer al juez contencioso es un control integral, por cuanto su análisis implica su confrontación con el artículo 215 de la Constitución Política, con el decreto que declara la emergencia y con el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó o no al ordenamiento jurídico con el que se confronta.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, que reprodujo el mismo contenido normativo. Al respecto, consideró que: i) es un proceso judicial ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo oficiosa y oportunamente la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. También reviste carácter esencial la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria de improcedencia
El examen formal impone verificar que el acto o medida administrativa cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, encontrando en el sub examine lo siguiente: En cuanto al primer requisito, la Sala observa que se trata de tres actos de carácter general, impersonal y abstracto, porque regulan la continuidad, forma y condiciones en que los Notarios deben prestar el servicio público notarial a los usuarios durante la vigencia del aislamiento preventivo obligatorio, ordenado en los Decretos 531 del 8 de abril y 636 del 6 de mayo de 2020 con ocasión el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Presidente de la República en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. Sin embargo, advierte que no todas las medidas o disposiciones contenidas en esos actos administrativos son pasibles del control inmediato de legalidad, porque no imponen la voluntad unilateral de la Administración con capacidad de crear, modificar o extinguir las situaciones jurídicas de sus destinatarios, esto es, los Notarios y la ciudadanía usuaria del servicio público notarial. El Consejo de Estado ha considerado que el control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar estas actuaciones administrativas de carácter general, esto es, los actos expedidos por las autoridades en ejercicio de la función administrativa, que desarrollan o que reglamentan un decreto legislativo, dictado al amparo de los Estados de excepción. Aquellas medidas de la administración que no reglamentan o desarrollan la ley o la Constitución, con un carácter general y con efectos erga omnes, o aquellas que simplemente disponen el cumplimiento de otras normas o las que se limitan a reproducir el contenido de otras existentes en el ordenamiento, como también las que aplican la ley o los reglamentos existentes a un caso particular y concreto, son expresiones del ejercicio de la función administrativa pero no constituyen actos o medidas administrativas generales, y siendo ello así, con relación a estas no es posible ejercer el control inmediato de legalidad. Este es el caso de los artículos cuarto de la Resolución 03323 y tercero de la Resolución 03745 de 2020, por medio de los cuales el Superintendente instó a los Notarios al cumplimiento de las disposiciones dictadas en dichos actos administrativos y los determinó en ese mismo sentido, respecto de otras normas dictadas previamente por la Superintendencia de Notariado y Registro y por el Gobierno nacional, referidas a las condiciones y acciones de bioseguridad requeridas y necesarias para prevenir, controlar y mitigar el COVID-19. (…). C., como el contenido de los artículos cuarto de la Resolución 03323 y tercero de la Resolución 03745 de 2020 se refiere al cumplimiento de las normas contenidas en ellos y de otras previas en el ordenamiento, y, dicho imperativo es la consecuencia lógico-jurídica de su existencia, no tienen la capacidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas ni tampoco reglamentan el ordenamiento de excepción en manera alguna. Es decir, no constituyen medidas o actos administrativos y por esa razón no son objeto del control inmediato de legalidad. En consecuencia, se declarará la improcedencia del medio de control respecto de ellas. Sobre el segundo requisito, referido a que los actos deben ser dictados en el ejercicio de las funciones administrativas, las Resoluciones 03323, 03324 y 03745 de 2020 lo cumplen, porque fueron dictadas a la luz de las previstas para la Superintendencia de Notariado y Registro en el Decreto 2723 de 2014, en especial las señaladas en los numerales 1 y 2 del artículo 11, que facultan a esa entidad la inspección, vigilancia y control sobre el servicio público notarial, así como a impartir directrices e instrucciones para la eficiente prestación de dicho servicio, en armonía con la función asignada al Superintendente en el numeral 19 del artículo 13 ejusdem, referida a la expedición de instrucciones, circulares y otros actos administrativos relacionados con los servicios públicos notarial y registral. Esta última razón normativa, también impone concluir que los tres actos administrativos se dictaron por el funcionario competente, en este caso, el Superintendente de Notariado y Registro, servidor público que los suscribió. En lo que respecta a la tercera exigencia formal, referida a que los actos pasibles del control inmediato de legalidad son aquellos que desarrollen decretos legislativos durante el Estado de excepción, la Sala observa que los artículos primero y segundo de la Resolución 03323, el artículo primero de la Resolución 03324 y el artículo primero de la Resolución 03745 de 2020 no superan este examen, porque se trata de disposiciones que fueron expedidas por el Superintendente de Notariado y Registro, en estricto cumplimiento de las instrucciones impartidas en los Decretos 531 y 636 de 2020 dictados por el Presidente de la República, con fundamento en las facultades constitucionales y legales ordinarias que como máxima autoridad administrativa y de policía, le confieren los artículos superiores 303 y 315 y en el numeral 4 del artículo 189, así como en el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. De la motivación de esos actos administrativos, así como de las normas antes señaladas, se advierte que el esquema de turnos y horarios transitorios para la prestación el servicio notarial en todo el territorio nacional, tuvo ocasión para cumplir la orden impartida por el Presidente de la República, de permitir la circulación de personas que requirieran servicios notariales durante la vigencia de la medida de asilamiento preventivo obligatorio. (…). Consecuentemente, las disposiciones en que se fijaron los turnos y horarios autorizados por el Superintendente para brindar el servicio público notarial, desarrollan de manera directa las normas de carácter ordinario dictadas por el Presidente de la República para hacer frente a la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, mismas que, dada la naturaleza de las potestades ejercidas para su expedición, no adquieren la connotación de extraordinarias por el hecho de haberse dictado durante la vigencia de los Estado de emergencia económica, social y ecológica. Si bien la fijación de turnos y horarios realizada por el Superintendente también...
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