SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01715-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN) del 18-12-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 64 DE 1967 / DECRTO 2171 DE 1992 / DECRETO 2618 DE 2013 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 531 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 482 DE 2020 – ARTÍCULO 26 / DECRETO 488 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 14 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1535 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1551 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1603 |
| Fecha | 18 Diciembre 2020 |
| Emisor | Sala Plena |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01715-00 |
| Fecha de la decisión | 18 Diciembre 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efecto de sus fallos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos
El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE). El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE). Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. (…). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. (…).Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Del acto que ordenó la reactivación de los contratos de obra, interventoría y consultoría suspendidos con ocasión la emergencia sanitaria del COVID-19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen formal / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica del Invías / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto bajo estudio satisface el requisito de competencia y cumple con las formalidades
El Invías –anteriormente Fondo Vial Nacional-, creado por la Ley 64 de 1967 y reestructurado mediante el Decreto 2171 de 1992, es una entidad del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte. Tiene como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 2618 de 2013. Según el artículo 2 del Decreto 2618 de 2013, corresponde al Invías ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura de su competencia y ejecutar los planes, programas y proyectos relacionados con el desarrollo de la infraestructura a su cargo. En consonancia, el artículo 7 de ese decreto establece que el despacho del Director General del Instituto Nacional de Vías le corresponde dirigir y ejercer la actividad contractual. Como el Director General del Invías expidió la circular controlada, en cumplimiento de la función de dirección de la actividad contractual de proyectos de infraestructura a su cargo (…) se satisface el requisito de la competencia. (…). Respecto de otras formalidades (…) el acto cumple con los elementos que permiten su individualización: (i) encabezado con número y fecha. (ii) Epígrafe que da cuenta del objeto de la circular. (iii) Como se trata de una circular, no tiene una parte resolutiva, pero sí hace explícitas las instrucciones que los contratistas deben seguir. (iv) Tampoco tiene un acápite de derogatorias, pues no suprime o modifica instrucciones anteriores.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado satisface el requisito de conexidad
Mediante el acto controlado, el Invías ordenó: (i) la reactivación de los contratos de obra, interventoría y consultoría con suspensión de actividades, instruyó a los contratistas y consultores a realizar un diagnóstico del estado actual de los proyectos y a elaborar un plan de acción para reactivar las obras o actividades y dispuso el control y seguimiento de los planes de reactivación; (ii) la implementación, control y seguimiento de los protocolos de bioseguridad. (…). Con base en el estado de excepción, en el artículo 26 del Decreto Legislativo 482 del 26 de marzo de 2020, que sirvió de fundamento para la circular controlada, se habilitó la suspensión de contratos y, en consecuencia, su posterior levantamiento y el establecimiento de las condiciones para ese fin. El Decreto 531 del 8 de abril de 2020 permitió la ejecución de obras de infraestructura de transporte y obra pública durante el aislamiento preventivo obligatorio. Como la Circular n°. 002 impartió instrucciones para la reactivación de los contratos de obra, interventoría y consultoría que habían sido suspendidos con ocasión a la pandemia del COVID-19 y dispuso la elaboración de un diagnóstico del estado actual de los proyectos y de un plan de acción para reactivar las obras o actividades de la circular y su control y seguimiento, es claro que existe una relación de conexidad entre el acto y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica. Asimismo, guardan conexidad con los motivos que justificaron su expedición y con la suspensión regulada en normas de naturaleza legislativa. (…). INVIAS invocó los decretos ordinarios que dispusieron el aislamiento obligatorio preventivo para fundamentar la Circular n°. 002 del 13 de abril de 2020. No obstante, como el deber de implementar protocolos de bioseguridad se encuentra en el artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020, en el que dispuso que esas medidas debían estar conformes con la Circular n°. 0000003 del 8 de abril de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Transporte, es claro que el acto controlado tiene sustento legal en este precepto extraordinario y no en los decretos ordinarios del presidente de la república (…). Esta circunstancia no vicia el acto administrativo de nulidad. Ello por cuanto esas normas justifican otras de las determinaciones adoptadas, en especial la reactivación de los contratos suspendidos, lo cual descarta la falsa motivación. (…). Como la Circular n°. 002...
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