SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01744-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE (27) ESPECIAL DE DECISIÓN) del 15-07-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01744-00 |
| Fecha de la decisión | 15 Julio 2021 |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económico, social y ecológico y del control inmediato de legalidad
La Constitución de 1991 regula en sus artículos 212 a 215 los Estados de excepción en virtud de los cuales el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 (…).Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, que en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de Derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven llamadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación extraordinaria de excepción.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características
El Consejo de Estado – S.P. de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. Al respecto consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad. Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales
El examen formal impone verificar que los actos administrativos cumplan con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011. (…). Se trata de actos administrativos de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que se adoptan medidas cuyos destinatarios son los usuarios y prestadores regulados del servicio público de gas combustible por redes. Dichas disposiciones, de cara a este procedimiento administrativo, tienen la capacidad de crear, modificar o extinguir las situaciones jurídicas de los destinatarios del acto, en la medida que establecen disposiciones transitorias relacionadas con las opciones de pago diferido de las facturas del servicio de gas combustible por redes, para los usuarios residenciales de los estratos 1, 2, 3, y 4, así como la posibilidad de realizar acuerdos de pago para los estratos 4 y 5, en aras de garantizar a la población una mayor continuidad en la prestación de servicios públicos esenciales para su supervivencia. En ese sentido, refleja la voluntad de la administración con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al flexibilizar el cobro y pago de las facturas del servicio de gas por redes, en el marco de la emergencia sanitaria. Desarrolla dos decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción, estos son, los Decretos Legislativos Nos. 517 de 2020 y el 798 de 2020, en su correspondiente artículo 3º. (…). A lo anterior se suma el hecho de que las medidas guardan conexidad material con los motivos que sustentaron la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica realizada en los Decretos 417 del 17 de marzo de 2020 y 637 del 6 de mayo de 2020, en tanto uno de los presupuestos fácticos que dio lugar a su expedición se relaciona con la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del COVID-19, razón por la cual indicaron esas normas extraordinarias, la necesidad garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios públicos. Se advierte que la Resolución 059 y 153 de 2020, fueron expedidas por la Ministra de Minas y Energía y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Energía y Gas –CREG, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 73 de la Ley 142 de 1993. (…). Las Resoluciones 065 y 105 de 2020 fueron suscritas por el viceministro de Energía, delegado de la Ministra de Minas y Energía, como lo autoriza el artículo 3 del Decreto 1260 de 2013, y por el Director Ejecutivo de la CREG. En cuanto a las formalidades para la expedición de los actos, se advierte su cumplimiento porque se encuentran debidamente numerados, fechados y firmados por los funcionarios que los suscriben. Sobre la temporalidad en la que se expidieron, cumplen estrictamente con el criterio fijado por el legislador porque: i) las Resoluciones 059 y 065 de 2020 fueron expedidas el 4 y 21 de abril de 2020 respectivamente, es decir en vigencia del Decreto Legislativo 517 del 4 de abril de 2020, que otorgó la facultad a la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG- para que, durante el término de vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por parte del Ministerio de Salud y Protección Social adopte las medidas allí indicadas ii) para la fecha de expedición de los actos administrativos mencionados, la emergencia sanitaria se encontraba vigente por virtud de la Resolución No. 844 del 26 de mayo de 2020, que la prorrogó hasta el 31 de agosto de la misma anualidad. [L]as las Resoluciones 105 del 5 de junio de 2020 y 153 del 30 de julio de 2020, fueron expedidas en vigencia de los Decretos Legislativos 517 y 798 de 2020, ya que, aquellos decretos otorgaron las facultades a la CREG, por el término de duración de la Emergencia Sanitaria declarada por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, la cual, como se indicó, estaba vigente por virtud de la Resolución 844 de 2020. En virtud de lo expuesto, se evidencia que los actos administrativos objeto de control se ajustan formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto general, impersonal y abstracto y, en esa medida, son pasibles del medio de control inmediato de legalidad, por constituir el desarrollo de decretos legislativos expedidos durante el Estado de excepción, con la finalidad de conjurar la crisis.
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