SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2021-00924-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA) del 06-09-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 06 Septiembre 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2021-00924-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 01963 DEL 30 DE OCTUBRE DE 2020 – Expedida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social / MEDIDAS OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica / CONSEJO DE ESTADO – Competencia en materia de control inmediato de legalidad
El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. […] Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad de los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136
MODALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia social, económica y ecológica / ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Noción y carácter excepcional / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político y control jurisdiccional
La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y, finalmente, el estado de emergencia, social, económica y ecológica. De la lectura de los artículos 212 a 215 de la Constitución es fácil concluir que los estados de excepción significan una alteración del orden institucional y normativo, motivo por el cual no pueden convertirse en la regla general, su vigencia debe ser solo por períodos expresamente señalados en las normas superiores. Los estados de excepción, al suponer una alteración de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar, precisamente, el ejercicio del poder en cabeza de la Rama Ejecutiva del poder público. Uno de esos controles está en cabeza del Congreso de la República –control político– y el otro en la Rama Judicial –control jurisdiccional–.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad / DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – En materia de control jurisdiccional a los estados de excepción / CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL DE CONVENCIONALIDAD – Se debe garantizar en el control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efecto de la sentencia
El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se activa de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales –que no sean legislativas– en cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio que es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”. iii) Es automático e inmediato, toda vez que las autoridades públicas tienen que remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidas en ejercicio de función administrativa, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos expedidos posteriormente. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto. De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que el objetivo es que se vele por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas. En efecto, dado que las medidas que se profieren en estos supuestos son de naturaleza excepcional, puesto que se trata de un orden anormal, dada la situación de alteración externa o interna, no cabe duda de que el control de constitucionalidad y legalidad debe ser reforzado (stricto sensu), en aras de evitar que se subvierta el orden constitucional o se desconozcan las garantías básicas de la población. ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad. En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, generales e impersonales. Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del presente medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se transgreda el orden jurídico superior.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión, sentencia del 14 de octubre de 2020, R.. 11001-03-15-000-2020-02523-00, C.P. María Adriana Marín; sentencia del 11 de mayo de 2020, R.. 11001-03-15-000-2020-00944-00, C.S.L.I.V.; sentencia del 28 de enero de 2003, R.. 11001-03-15-000-2002-00949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 7 de octubre de 2003, R.. 11001-03-15-000-2003-00472-01, C.T.C.T.; sentencia del 16 de junio de 2009, R.. 11001-03-15-000-2009-00305-00, C.E.G.B.; entre otras
ANÁLISIS FORMAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Superado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos o requisitos formales que debe cumplir el acto objeto de control / JUICIO DE CONEXIDAD – Superado
i) Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución 01963 de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. Lo anterior, dado que es una resolución proferida por el DPS que tiene por objeto regular la entrega de transferencias monetarias, no condicionadas y adicionales, a las personas beneficiarias del programa Familias en Acción. ii) Autoridad del orden nacional: la norma objeto de revisión, además, fue expedida por una entidad del orden nacional. Los departamentos administrativos hacen parte del Gobierno Nacional (artículo 215 C.P.), en concordancia con literal d) del numeral 1 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998. iii) Ejercicio de función administrativa: el acto es una clara manifestación de la función...
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