SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-03882-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 19-01-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 19 Enero 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03882-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública. (…). Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven abocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características
La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tal como lo establecen el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (…). [E]l control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral que implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico. El carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del acto administrativo confrontándolo con todo el universo jurídico. (…). El Consejo de Estado – S.P. de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales
El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, encontrando en el sub examine: Este presupuesto [competencia] se configura por el ejercicio de las facultades que le es dable ejercer a un órgano o entidad en razón de los criterios material, territorial y temporal, advirtiéndose que la Resolución No. 20201200010894 del 14 de agosto de 2020 fue expedida por el Presidente de Coljuegos, quien tiene la representación legal. (…). Las consideraciones expuestas llevan a la Sala a concluir que el Presidente de Coljuegos se encontraba plenamente facultado para expedir el acto administrativo objeto de examen, superando este primer requisito. (…). La Sala corrobora que el acto jurídico se encuentra debidamente numerado, fechado (…) y fue firmado por el funcionario que lo expidió, quien ostenta el cargo de Presidente de la Empresa Industrial y Comercial del Estado denominada Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar – Coljuegos, al tiempo que cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en vigencia del Estado de excepción; esto es, con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria, mediante el Decreto No. 417 de 2020. Por otra parte, en la resolución se incluyó la motivación, que contiene los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña de los antecedentes administrativos. (…). Se cumple igualmente el presupuesto referido al tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto. (…). El acto administrativo fue dictado en ejercicio de las funciones administrativas asignadas al Presidente de Coljuegos. (…). De la revisión de los antecedentes administrativos de la Resolución No. No. 20201200010894 del 14 de agosto de 2020, se evidencia que fue expedida con fundamento en el decreto declarativo del Estado de excepción -417 de 2020- que consagró la necesidad de dictar medidas extraordinarias, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del COVID-19 y de proteger la salud del público en general y evitar las consecuencias económicas negativas de las medidas de aislamiento. (…). Los argumentos expuestos en el presente acápite conducen a la Sala a concluir que se cumple plenamente la exigencia de desarrollar un decreto legislativo dictado durante el Estado de excepción, como medida excepcional para contener la crisis. En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto administrativo y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Marco conceptual y normas de superior jerarquía que determinan la validez de la resolución objeto de estudio
Los requisitos materiales están consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 20201200010894 del 14 de agosto de 2020, expedida por el Presidente, de Coljuegos cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad fáctica y jurídica, esta última también denominada subsidiariedad, iv) ...
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