SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-03059-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 19-01-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 19 Enero 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03059-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
Radicación: 11001-03-15-000-2020-03059-00
Referencia: Control inmediato de legalidad
Objeto: Resolución 418 del 11 de junio de 2020 de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica
La Constitución de 1991 regula en sus artículos 212 a 215 los Estados de excepción en virtud de los cuales el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública. (…). Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de Derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características
La jurisprudencia ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto de los cuales la Corte Constitucional debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con relación a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción. (…). [E]l control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico. (…). El Consejo de Estado – S.P. de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales
El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, encontrando en el sub examine que: (…) La Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020 fue expedida por el Director General de la entidad [Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas], (…), en cumplimiento de las funciones expresamente consagradas por el ordenamiento jurídico. (…). Efectuada la precisión conceptual anterior, se tiene que la resolución se encuentra debidamente numerada, fechada (…) y firmada por el funcionario que la expidió, quien tiene el cargo de Director de la entidad y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en vigencia del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, limitando la vigencia a la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual responde al criterio de necesidad de la medida. (…). Adicionalmente, en el acto se incluyó la motivación, que contiene los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión y que resultan suficientes. (…). Se cumple igualmente con el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que mantiene la suspensión de los términos en las actuaciones de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados. (…). Por otra parte, refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al establecer que se suspenden la inscripción y actuaciones que requieran el desplazamiento, en garantía de los derechos al debido proceso y a la salud de todas aquellas personas interesadas en la definición jurídica de la propiedad sobre predios y de los funcionarios y empleados que tienen a su cargo el adelantamiento de los trámites. (…). El acto cumple con este presupuesto formal de procedencia, toda vez que fue dictado en cumplimiento de las funciones administrativas asignadas al Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. (…). En virtud de lo expuesto, se evidencia que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto general, impersonal y abstracto y, en esa medida, es pasible del medio de control inmediato de legalidad.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Marco normativo relacionado con el acto estudiado alusivo a la suspensión de términos en actuaciones administrativas
Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 418 del 11 de junio de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala precisa el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo, para efectos de verificar la validez de este, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine. Al respecto, se destaca, por razón de la materia, el Convenio No. 169 de la O.I.T. aprobado por la Ley 21 de 1991, que consagra el derecho de participación de las comunidades indígenas y de los pueblos tribales confiriéndole el carácter de fundamental, el cual está destinado a asegurar las garantías de los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos. (…). De este modo, el citado Convenio, que hace parte del ordenamiento jurídico colombiano, en virtud de lo dispuesto por los artículos 93 y 94 de la Constitución Política, integra el bloque de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha participación. En desarrollo del mismo convenio, la ley de víctimas y los decretos reglamentarios establecen que el Estado garantizará la protección de los territorios de ocupación histórica o ancestral de los pueblos o comunidades en los términos establecidos en los artículos 13, 14 y 15 del Convenio 169 y del artículo 63 de la Constitución Política. (…). Así mismo se sustenta en los siguientes preceptos de la Constitución Política: 1) El artículo 7°, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación, el cual constituye un principio rector del ordenamiento y enfatiza el amparo reforzado del que deben gozar tanto los individuos como las comunidades. 2) El artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; 3) Los artículos 29, 31 y 33, que contienen las garantías del debido proceso constitucional, que se aplica igualmente a actuaciones administrativas, el cual se integra, entre otras, por las siguientes: (i) el principio de legalidad; (ii) el principio del juez natural; (iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; (iv) el principio de favorabilidad; (v) el derecho a la defensa; (vi) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas; (vii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; (viii) el derecho a impugnar las decisiones; y (ix) el principio de non reformatio in pejus. 4) Es pertinente resaltar que el derecho fundamental al debido proceso también está protegido por normas de derecho internacional...
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