SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-03067-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN) del 12-02-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 12 Febrero 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03067-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia / RESOLUCIÓN 050 DE 2020 – Expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas / RESOLUCIÓN 052 DE 2020 – Expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas
[D]ecide el control inmediato de legalidad de las Resoluciones números 050 de 19 de marzo de 2020 y 052 de 24 de marzo de 2020, por medio de las cuales se suspenden los términos procesales de las actuaciones administrativas adelantadas ante la Comisión de Regulación de Energía y Gas –en adelante CREG–, expedidas por el director ejecutivo de dicha entidad. […] los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son los siguientes: (i) que se trate de medidas de carácter generales; (ii) que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas; (iii) que sean medidas expedidas por parte de una autoridad del orden nacional, y (iv) que sean proferidas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. […] en las Resoluciones números: 050 de 19 de marzo de 2020 y 052 de 24 de marzo de 2020, se decidió lo siguiente: i) suspender los términos de manera general en todas las actuaciones administrativas, arbitrales, disciplinarias y sancionatorias administrativas de la Comisión de Regulación de Energía y Gas; ii) suspender la atención presencial al público, y iii) establecer canales de atención virtual para la atención de usuarios; medidas que pueden ser catalogadas como generales en cuanto se refieren a situaciones abstractas no relacionadas directa e inmediatamente con persona determinada. […] En segundo lugar, y en lo atinente a que el acto se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, se debe indicar que «[…] La función administrativa, puede entenderse como aquella actividad ejercida por los órganos del Estado para la realización de sus fines, misión y funciones […]» y, en ese orden de ideas, es importante desatacar que las resoluciones controladas en el caso sub examine, fueron expedidas en desarrollo de las atribuciones legales y reglamentarias otorgadas a la CREG en el artículo 4º del Decreto 1260 de 2013. […] En tercer lugar, cabe resaltar que la CREG, de acuerdo con los artículos 1º y 2º del Decreto 1260 de 2013, es una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Minas y Energía, con autonomía administrativa, técnica y financiera y sin personería jurídica, lo que quiere indicar que es una autoridad del orden nacional. […] para la Sala también resulta procedente ejercer el control inmediato de legalidad en relación con las Resoluciones No. 050 de 19 de marzo de 2020 y 052 de 24 de marzo de 2020, al ser expedidas como desarrollo de un decreto legislativo, esto es, el Decreto Legislativo No. 417 de 17 de marzo de 2020.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992, sentencia C-179 de 1994, sentencia C-466 de 2017
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características
El control inmediato de legalidad se encuentra previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en los artículos 136 y 185 del CPACA y tiene como finalidad la revisión de las medidas de carácter general que se dicten por las diferentes autoridades, tanto del orden nacional como territorial, en ejercicio de la función administrativa, con miras a desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. […] Es un control que tiene carácter jurisdiccional […] Es un control automático y oficioso […] Es un control autónomo […] Es un control integral […] Es posible el enjuiciamiento de los actos generales expedidos para desarrollar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción por vía del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad, según el caso, siempre que se invoque la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. […] De acuerdo con el artículo 189 del CPACA, la sentencia que declare la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirá efectos erga omnes sólo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen, lo que implica que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa y, por ello, como se indicó anteriormente, resulta posible que en el futuro se produzca otro pronunciamiento que verse sobre aspectos distintos a los analizados en este medio de control.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance del control integral
Es así como el control integral impone un control formal y material. El control formal implica que se «[…] deberá examinar si el acto administrativo general cumplió con las formalidades necesarias para su expedición, de cara y acorde al marco de las medidas de excepción […] Compuesto por tres (3) estadios de análisis -competencia, motivación y requisitos formales propiamente dichos […]». En relación con el control material «[…] se escudriñará lo atinente a la conexidad o relación con los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para superar el Estado de Excepción, y la proporcionalidad de sus disposiciones […]».
CASO CONCRETO – Control formal
Para la Sala, la competencia del director ejecutivo de la CREG puede encuadrarse dentro de la funciones previstas en los numerales 1°, 21 y parágrafo del artículo 7° del Decreto 1260 de 2013, puesto que la expedición de las resoluciones objeto de control: (i) responde a la función de dirección de la acción administrativa de la entidad y al adecuado cumplimiento de las funciones que le corresponde cumplir a ella, principalmente, regular el ejercicio de las actividades de los sectores de energía y gas combustible; (ii) le corresponde a dicho servidor público expedir los reglamentos necesarios para ejercer la precitada función, y (iii) el director ejecutivo de la CREG actúa como director de la unidad administrativa especial. […] Por otro lado, del contenido de las resoluciones cuestionadas es posible evidenciar su objeto y los motivos que llevaron a la administración a adoptar las medidas dispuestas. […] En efecto, en cuanto al objeto de la resolución, esto es, «[…] el asunto de que trata y sobre el cual recae la declaración […]», se tiene que con la misma se busca: i) suspender los términos de manera general en todas las actuaciones administrativas que deban adelantarse en la CREG; ii) suspender la atención presencial al público; iii) establecer canales de atención virtual para la atención de usuarios y recepción de peticiones, y iv) restringir el desplazamiento de sus servidores a las instalaciones físicas de la entidad, de acuerdo con las necesidades del servicio; propósitos que se encuentran posibles, lícitos y determinados. […] En cuanto a los motivos que llevaron a la administración a expedir las resoluciones objeto de control, es decir, «[…] el soporte fáctico y jurídico del sentido y alcance de la declaración o contenido del acto administrativo […]», se tiene que la Comisión de Regulación de Energía y Gas tuvo como sustento jurídico de los actos controlados: (i) la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional; (ii) el Acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura; (iii) la Resolución No. 128 de 16 de marzo de 2002, y (iv) el Decreto No. 417 de 17 de marzo de 2020, expedido por el Gobierno Nacional y por la cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Conexidad / CASO CONCRETO - Conexidad
La conexidad implica establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo. Es así como «[…] hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa […]». […] No obstante la conexidad existente entre los actos controlados y el citado decreto legislativo que le sirvieron como sustento para su expedición, la Sala considera que la legalidad del artículo 1º de las resoluciones objeto de control deber ser condicionado, dado que en estos se estableció la suspensión de términos administrativos de manera general en la CREG, sin...
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