SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02002-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓN) del 02-10-2020
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02002-00 |
| Fecha de la decisión | 02 Octubre 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / APLICACIÓN DEL IMPUESTO SOLIDARIO Y APORTE VOLUNTARIO POR CUENTA DE LA EMERGENCIA POR COVID-19 / ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO GENERAL / ACTO PROFERIDO EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO
En el asunto bajo examen se trata de un acto administrativo general que tiene como destinatarios a los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores que, por un lado, tienen una asignación mensual superior a diez millones de pesos ($10.000.000), para quienes el impuesto que se pretende aplicar es obligatorio y, para quienes no superan ese valor remuneratorio mensual, pero que, voluntariamente, quieran hacer el aporte de que trata el Decreto 568 de 2020. (…). La finalidad del decreto que le sirvió de sustento a la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, es de carácter general y tal finalidad fue acogida en ella, por ende, satisface el requisito de corresponder a un acto administrativo de carácter general. (…). En la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020, objeto del medio de control, el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores invocó como marco normativo, el Decreto Legislativo 568 del 15 de abril de 2020 « [p]or el cual se crea el impuesto solidario por el COVID 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020». En consecuencia, se concluye que la Circular c-dsg-gnm-20-000067 del 4 de mayo de 2020 sí reúne el requisito analizado, toda vez que se fundamentó en el Decreto 568 del 15 de abril de 2020, que, a su vez, tuvo como finalidad desarrollar lo dispuesto en el decreto que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y su finalidad fue desarrollarlo y tomar las medidas tendientes a aplicar el impuesto solidario a los diferentes empleos tanto de la planta interna como de la planta externa del Ministerio discriminando, en detalle, cuáles serían los emolumentos que se considerarían para determinar a qué cargos se dirigía el impuesto y los parámetros que se tendrían en consideración para su liquidación, respecto del personal de la planta externa, debido a la especificidad de su remuneración. NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, radicación: 2010-00369-00(CA). En lo que tiene que ver con los requisitos formales que han de cumplir los actos que se expidan en desarrollo de decreto legislativo, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 15 de octubre de 2013, radicación: 2010-00390-00(CA). En lo que tiene que ver con los requisitos materiales que han de cumplir los actos que se expidan en desarrollo de decreto legislativo, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, radicación: 2015-02578-00(CA).
NORMA DEMANDADA: CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DE 2020. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES ( No ajustada a derecho)
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 257 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 270 DE 1996 / DECRETO 568 DE 2020 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 39 / DECRETO LEGISLATIVO 568 DE 2020
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / APLICACIÓN DEL IMPUESTO SOLIDARIO Y APORTE VOLUNTARIO POR CUENTA DE LA EMERGENCIA POR COVID-19 / CONTROL FORMAL – Competencia del secretario general del Ministerio de Exteriores en la expedición del acto que se controla
La mentada decisión, Circular C-DSG-GNM-20-00067 de 2020 del Ministerio de Relaciones Exteriores, reúne los elementos formales referidos al tipo de acto de que se trata, el número, fecha, destinatarios, contenido y, en general, los parámetros en que se va a aplicar el impuesto de que se trata; de igual manera, está firmado por quien lo suscribe. Ahora bien, se advierte que se dispuso la publicación del acto en la página web, tal como lo señaló el director de Talento Humano del Ministerio de Relación Exteriores en el informe rendido en esta L.. Se evidencian, entonces, los elementos formales del acto administrativo y los esenciales referidos a los motivos o finalidades, los que aunados a la competencia de la autoridad que lo expidió y que se examinó en el numeral 2.3.2. permiten inferir que se plasmó la expresión de la voluntad de la autoridad administrativa con el propósito de crear o modificar una situación jurídica, que, para el caso, es de alcance general.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONEXIDAD DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR LA CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y EL ESTADO DE EXCEPCIÓN – Configuración / APLICACIÓN DEL IMPUESTO SOLIDARIO Y APORTE VOLUNTARIO POR CUENTA DE LA EMERGENCIA POR COVID-19
Las medidas anteriores, impuesto solidario y aporte voluntario, son las que se buscó implementar en el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Circular cuestionada, pues no solo se enunciaron iguales parámetros a los fijados en el decreto en cita, a fin de determinar al interior de ese ente ministerial, quiénes debían considerarse sujetos pasivos tanto del impuesto solidario por el COVID 19 como del aporte voluntario por igual causa, sino que se desarrolló, atendiendo la especificidad de la remuneración y los diferentes emolumentos que recibe tanto el personal de la planta interna como el de la externa, sobre cuáles de ellos se debía calcular el impuesto referido, entre otras pautas para tomar en cuenta la base de la asignación mensual sobre la cual se liquidaría este. Bajo el anterior entendido, se debe concluir que la circular en comento guarda conexidad con el Decreto 568 de 2020.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / IMPUESTO SOLIDARIO EN EL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA / DECAIMIENTO DEL ACTO POR DESAPARICIÓN DE LOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS EN QUE SE FUNDÓ
En sentir de la Sala la declaratoria de inexequibilidad desde la creación del impuesto solidario consagrado en el Decreto 568 de 2020, impide realizar un análisis de legalidad de los artículos que implementaron su aplicación para los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores, comoquiera que ese asunto ya se decidió por la Corte Constitucional, en tanto declaró que desde su creación no estaba ajustado al ordenamiento superior y, en ese entendido, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que le sirvieron de sustento, se debe concluir que las disposiciones de la circular bajo análisis que lo desarrollaron, perdieron su fuerza ejecutoria. (…). La pérdida de fuerza ejecutoria de los numerales 1º, 2º, 3º y 6º de la circular bajo examen conlleva que a los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores a quienes se les aplicó lo allí dispuesto, se les hagan extensivos los efectos dispuestos en la Sentencia C-293 de 2020, a causa de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 1º a 8º del Decreto 568 de 2020, los cuales son erga omnes. Con base en lo expuesto, se declarará la ilegalidad, por consecuencia, de los numerales enunciados con antelación, comoquiera que desaparecieron sus fundamentos de derecho, figura que ya ha sido aplicada por el Consejo de Estado ante situaciones similares a la que ocupa la atención de la Sala. (…). Finalmente, y en lo que respecta al numeral 7º del acto objeto de control se debe señalar que lo decidido en él no es susceptible de control inmediato de legalidad, comoquiera que constituye una réplica de lo ordenado en el artículo 6º del Decreto 568 de 2020 y, bajo ese entendido es improcedente el mecanismo de la referencia. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la declaración de inexequibilidad de los artículos 1 a 8 del Decreto 568 de 2020 que creó un impuesto solidario, ver: Corte constitucional, sentencia C-293 de 2020.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR C-DSG-GNM-20-00067 DE 2020 DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / APORTE VOLUNTARIO POR PARTE DE LOS EMPLEADOS DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Acto no desarrolla decreto legislativo de estado de excepción
Se puede concluir que lo que hizo la circular sub examine en torno al aporte voluntario consagrado en el artículo...
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