SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-03478-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN) del 26-02-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 26 Febrero 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03478-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 237 DEL 31 DE JULIO DE 2020 – Expedida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (Coralina) / JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA – Competencia para conocer de los controles inmediatos de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Objeto, finalidad y oportunidad
La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE- y 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. (…) El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. (…) La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se procede así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto (…). El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (…).
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7
ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Límite temporal y facultades extraordinarias del Gobierno Nacional / DECRETOS LEGISLATIVOS EN MATERIA TRIBUTARIA – Dejarán de regir al término de la vigencia fiscal siguiente, salvo que el Congreso les otorgue carácter permanente / FACULTAD DE DESARROLLAR LOS DECRETOS LEGISLATIVOS EXPEDIDOS DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA – No tiene una limitación temporal
El artículo 215.1 CN prevé que el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se podrá declarar por períodos de hasta treinta días, en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Durante ese lapso el presidente de la República y sus ministros podrán dictar decretos con fuerza de ley destinados a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Este precepto lo retoma el artículo 46 LEEE. La facultad legislativa extraordinaria del Gobierno Nacional tiene una limitación temporal, pues precisamente durante los períodos de normalidad el Congreso de la República es el órgano competente para expedir las leyes (…). Esto significa que el Gobierno solo puede expedir los decretos legislativos durante la vigencia del estado de excepción y que el Congreso de la República, dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia podrá derogar o modificar dichos decretos. No obstante, los decretos legislativos que, de manera transitoria, establezcan o modifiquen tributos dejarán de regir al término de la vigencia fiscal siguiente, salvo que el Congreso les otorgue carácter permanente (…). Como los decretos legislativos expedidos durante el estado de emergencia tienen carácter permanente, con las salvedades anotadas, la facultad de la Administración para desarrollarlos no tiene una limitación temporal. A esta conclusión se llega del estudio del artículo 20 LEEE, que permite a las autoridades administrativas expedir los actos generales necesarios para el desarrollo de las disposiciones excepcionales de emergencia. Aún más, la facultad de desarrollar o reglamentar normas con fuerza de ley sí está atribuida de manera ordinaria al Gobierno Nacional, tal como lo tiene previsto el artículo 189.11 CN. Por demás, el artículo 136 CPACA no establece un límite temporal para la procedencia del control inmediato de legalidad.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 NUMERAL 1 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136
ANÁLISIS MATERIAL DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica y límites
El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (…), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (…). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (…). Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (…). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (…). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. (…) La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS PROFERIDOS EN ESTADOS DE EXCEPCIÓN, POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL – Diferencias con el control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado / FALLO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica y efectos
Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (…). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la...
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