SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-04170-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN) del 20-01-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 20 Enero 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-04170-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO 676 DEL 19 DE MAYO DE 2020 – Expedido por la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Salud y Protección Social / ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Noción y límites / ATRIBUCIONES EXCEPCIONALES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Para el mantenimiento del orden público, social y económico
Tal como se advierte por la jurisprudencia, los estados de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política a situaciones graves y anormales que, por razones temporales, no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias, sin que se trate de una competencia omnímoda ni arbitraria, por lo que el ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como en aquellos que consultan las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis y los desarrollan. Se trata, en esencia, de una autorización del Constituyente, vertida en la Carta Política para alterar temporalmente, pero sujeto a límites, la estructura de reparto en el ejercicio del poder público normativo, de manera tal que, reemplazando al legislador ordinario, otro, constitucionalmente encargado de las tareas de administración, ejecución de la ley y representación del Estado, asuma el ejercicio de una competencia legislativa, reservada como elemento nuclear de la estructura de poder al órgano de representación política, esto es, al Congreso de la República. De esta manera, por involucrar el ejercicio de un poder capaz de generar reglas de conducta, afectar derechos y producir transformaciones, el mismo constituyente sienta las bases para su ejercicio y defiere al legislador para que, a través de una ley con especial naturaleza estatutaria, regule ese mecanismo. Así, por mandato constitucional, quien es receptor del mismo y quienes están encargados de desarrollar las medidas que se adopten, sea por vía de reglamento o mera manifestación ejecutiva, están sujetos a la Constitución y a la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción -Ley 137 de 1994-, cuyos mandatos comportan un amplio y preciso espectro de condicionamientos que comprenden, entre otros, la prohibición de desconocer los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, el derecho internacional humanitario, los derechos fundamentales y humanos, así como la clara advertencia de no interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado, y menos aún, la de suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y de juzgamiento. Ello explica que el P. de la República, a cuyo cargo está el mantenimiento del orden público, social y económico, cuenta con herramientas excepcionales para conjurar situaciones de crisis que, por ser excepcionales, en una perfecta relación sincrónica de poder, se condicionan y limitan a través de diversas reglas que se proyectan en la base del actuar de las autoridades públicas y comportan criterios de obligatoria observancia para la definición de la validez material en la expedición de otras normas (…).
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215
DECLARATORIA DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y MEDIDAS LEGISLATIVAS – Límites de forma y contenido / DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – En materia de control jurisdiccional a los estados de excepción
En forma más cercana, el ejercicio del poder público así concebido se sujeta a elementos de forma y contenido. Por ello, la declaratoria de los estados de excepción y las medidas legislativas, también de excepción, que con base en aquellas se dictan, deben estar acompañadas en señal de responsabilidad política y jurídica, con la firma de todos los Ministros, y estar motivadas, con las limitaciones que la norma constitucional impone, como la de suspender, derogar o modificar normas de rango legal o la prohibición de afectar los derechos fundamentales, sin perjuicio de las restricciones dentro de los márgenes legalmente permitidos, y siempre que las medidas que se adopten guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales frente a las circunstancias que se pretenden afrontar, con el único y primario fin de buscar el retorno a la normalidad. (…) Así, por tratarse del ejercicio de un poder público, los decretos legislativos que se expidan en uso de las facultades a las que se refieren los artículos 212 a 215 constitucionales, además de otros controles, están sometidos al control jurisdiccional automático de la Corte Constitucional, y las demás medidas de carácter general dictadas en el marco del ejercicio de una función administrativa y como desarrollo de esos decretos legislativos, están sometidas al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD A CARGO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad / INTEGRALIDAD EN MATERIA DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD
El control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se ata, entonces, al querer del constituyente y de la ley de fijar límites al ejercicio del poder del legislador de excepción, como también de quienes obran en la realización de sus mandatos, tarea que tratándose del mecanismo de control de legalidad se proyecta como regla general a verificar su conformidad (conexidad y proporcionalidad) con el ordenamiento jurídico, confrontando sus contenidos y mandatos con el decreto declarativo del estado de excepción, los decretos legislativos que lo desarrollan y con la generalidad del ordenamiento jurídico, al margen de las decisiones de constitucionalidad que correspondan. Desde esta perspectiva no puede soslayarse la importancia que reviste el ejercicio del control inmediato de legalidad dentro del ámbito de excepcionalidad en el que se dicta, con el referente inmediato a los decretos legislativos que emite el Gobierno Nacional, ya que el propósito del control inmediato de legalidad es “velar porque las normas de carácter general sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”, sin que le impida, claro está, al juez, confrontar otras normas de orden superior que puedan resultar vulneradas. (…) Si bien el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 –Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE)– faculta al Consejo de Estado y a los Tribunales Administrativos para adelantar el trámite del control inmediato de legalidad, incluso antes de que la Corte Constitucional se haya pronunciado sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos al amparo de la emergencia, no puede dejarse de lado que una vez adoptada la decisión de constitucionalidad de los decretos legislativos que legitimaron la expedición de los actos administrativos, tal decisión se impone con la fuerza de cosa juzgada constitucional que le es propia. El fundamento de lo que antecede, obedece, y así lo ha explicado esta Corporación, al concepto de integralidad propio del control inmediato de legalidad que resulta complementario al constitucional que le sirve de referencia a la Corte Constitucional para examinar la constitucionalidad del decreto que declara la emergencia o de los decretos legislativos que la desarrollan. (…) Como manifestación concreta de lo anterior, cuando la medida que declara el estado de excepción y la expedición de los decretos legislativos que lo desarrollan han superado el control a cargo de la Corte Constitucional o ésta se encuentre en trámite, la revisión oficiosa de los actos administrativos dictados al amparo de la medida excepcional quedará condicionada a lo que la Corte resuelva, lo que no excluye que el control público a cargo de los administrados se mantenga incólume, a través de los medios del control ordinario previstos en los cánones legales. En consecuencia, el control que corresponde ejercer al juez contencioso deberá consultar (a) la Constitución Política; (b) el decreto que declara la emergencia; y, (c) el decreto legislativo que la desarrolla; sin que le impida al juez confrontar (d) otras normas de orden superior que puedan resultar quebrantadas.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20
ANÁLISIS FORMAL DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos o requisitos formales que debe cumplir el acto objeto de control / ANÁLISIS MATERIAL DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de finalidad, juicio de conexidad material, juicio de motivación suficiente, juicio de proporcionalidad y juicio de no discriminación / JUICIO DE FINALIDAD – Alcance / JUICIO DE CONEXIDAD MATERIAL – Alcance / JUICIO DE MOTIVACIÓN SUFICIENTE – Alcance / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD – Alcance / JUICIO DE NO DISCRIMINACIÓN - Alcance
La Jurisprudencia Constitucional ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. El examen formal tiene que ver con tres exigencias básicas: (i) la suscripción del acto por parte de la autoridad competente; (ii) su expedición en desarrollo de los decretos legislativos expedidos al amparo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y, (iii) la existencia de motivación. El examen material del acto, se someterá principalmente a un escrutinio sustancial que consiste, en: i) El...
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