SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-03794-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN) del 20-01-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 20 Enero 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03794-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 852 DEL 30 DE MARZO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 880 DEL 3 DE ABRIL DE 2020 – Expedidas por el Ministerio del Trabajo / MEDIDAS OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia, finalidad y naturaleza jurídica
El artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), Ley 137 de 1994, cuyo contenido se reitera en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), establece que el control inmediato de legalidad se adelanta sobre (i) los actos administrativos de carácter general, (ii) que se profieran en ejercicio de la función administrativa y (iii) que correspondan al desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Se trata, pues, de un control judicial excepcional. Esta naturaleza se explica por el carácter excepcional que igualmente se predica de las circunstancias que originan la adopción de medidas extraordinarias a través de los decretos legislativos respectivos. De acuerdo con lo anterior, la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente conoce, a través de este medio de control, los actos de carácter general expedidos en ejercicio de función administrativa y “como desarrollo de los decretos legislativos”.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20
ACTOS ADMINISTRATIVOS – Contra los que no procede el control inmediato de legalidad / ACTOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE COMPETENCIAS ORDINARIAS – Medio de control procedente / ACTOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE COMPETENCIAS ATRIBUIDAS EN ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Medio de control procedente
No es procedente, entonces, adelantar el control inmediato de legalidad sobre aquellos actos que no tengan la condición de administrativos; o sobre aquellos que, teniendo esa condición, no sean de carácter general; o, en fin, sobre aquellos actos administrativos de carácter general que no se hayan expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción. Una de las implicaciones que se derivan de que el control inmediato de legalidad no proceda sobre los actos que no se hayan expedido en desarrollo de un decreto legislativo es que las medidas adoptadas en ejercicio de competencias ordinarias no pueden ser objeto de este escrutinio. Dicho de otra manera, con independencia de que las medidas se adopten en el marco temporal y fáctico de un estado de excepción, si el acto se expide en ejercicio competencias ordinarias, no es procedente el control inmediato de legalidad. Así, por ejemplo, no es procedente el control inmediato de los actos dictados por las autoridades públicas en los que se limitan a desarrollar las funciones que legal y constitucionalmente les han sido atribuidas previamente, es decir, aquellas que están fijadas en los instrumentos de legislación ordinaria y no de excepción. La distinción entre los medios de control es por ello fundamental. Para los actos expedidos en ejercicio de competencias ordinarias está instituido el contencioso de anulación, previsto en los artículos 137 y 138 del CPACA. Por su parte, para los actos que se expiden en ejercicio de competencias o facultades atribuidas en estados de excepción se consagra el control inmediato de legalidad del artículo 136 del mismo estatuto, sin perjuicio de que éstos también pueden demandarse a través de los medios de control de nulidad, y nulidad y restablecimiento del derecho por la violación de normas jurídicas superiores diferentes a las que se analicen en el marco del examen inmediato de legalidad.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20
FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL (FSP) – Naturaleza jurídica
El artículo 25 de la Ley 100 de 1993, por otra parte, dispuso la creación del FSP como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos deben ser administrados por sociedades fiduciarias de naturaleza pública o por administradoras de fondos de pensiones y/o cesantías. El objeto inicial del FSP era subsidiar los aportes al régimen general de pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 25 / DECRETO 1833 DE 2016
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO – Procedencia únicamente respecto del parágrafo primero del artículo 1 de la Resolución 852 de 2020 / VERIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTROLADO / ANÁLISIS FORMAL DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos o requisitos formales que debe cumplir el acto objeto de control / ANÁLISIS MATERIAL DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / JUICIO DE FINALIDAD – Alcance / JUICIO DE CONEXIDAD MATERIAL – Alcance / JUICIO DE MOTIVACIÓN SUFICIENTE – Alcance / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD – Alcance / JUICIO DE NO DISCRIMINACIÓN - Alcance
[E]l control inmediato de legalidad tendrá por objeto únicamente el parágrafo primero del artículo 1 de la Resolución 852 de 2020. […] Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el control de los decretos expedidos en un estado de excepción tiene dos facetas: una formal y otra material. El examen formal involucra tres exigencias básicas: (i) la suscripción del acto por parte de la autoridad competente; (ii) su expedición en desarrollo de los decretos legislativos expedidos al amparo del estado de excepción; y, (iii) la existencia de motivación. El examen material exige adelantar un juicio de finalidad, en el que se verifica que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. Igualmente, un juicio de conexidad material, con el que se busca determinar si las medidas adoptadas guardan relación de causa a efecto con aquellas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y a la expedición del Decreto Legislativo. El examen material exige, asimismo, adelantar un juicio de motivación suficiente que complementa la verificación formal del requisito, en tanto busca dilucidar las razones que justificaron la adopción de las medidas. También involucra un juicio de proporcionalidad, que tiene por objeto constatar que las medidas sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron el estado de excepción. Y, por último, impone analizar el carácter no discriminatorio de las medidas, con el objeto de que ellas no encierren una segregación que se funde en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o en otras categorías sospechosas. Las anteriores exigencias se proyectan en la tarea del juez de legalidad, pues este debe analizar que los actos sometidos a su control se expresen como realización efectiva de los fines y propósitos del decreto que declara el estado de excepción. Esto no implica asimilar el control de constitucionalidad al control de legalidad, pues la tarea de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es propia, única y especializada. Además, el control de legalidad se despliega en el campo de la ejecución de las normas con fuerza de ley, donde los hechos, las competencias y razones de conveniencia y oportunidad se entrelazan.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos formales y materiales que deben analizarse en el control inmediato de legalidad, ver: Corte Constitucional, sentencias C-467 de 2017, M.G.S.O.; C-466 de 2017, M.C.B.P.; C-465 de 2017, M.C.P.S.; C-437 de 2017, M.A.J.L.O. y C-434 de 2017, M.D.F.R.; C-724 de 2015, M.L.E.V.; C-517 de 2017, M.I.E.M.; C-409 de 2017, M.A.L.C.; C-241 de 2011, M.H.A.S.P.; C-227 de 2011, M.J.C.H.P.; C-224 de 2011, M.L.E.V.S. y C-223 de 2011, M.L.E.V.S.; entre otras
ANÁLISIS DE LOS REQUISITOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Superado / ANÁLISIS MATERIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Superado / MEDIDA DE ENTREGA DE TRANSFERENCIA MONETARIA NO CONDICIONADA, ADICIONAL Y EXTRAORDINARIA EN FAVOR DE LOS BENEFICIARIOS DE COLOMBIA MAYOR – Ajustada a derecho
[L]a Sala encuentra reunidos los supuestos de validez formal y, por tanto, procede al análisis material del parágrafo primero del artículo 1º de la Resolución 852 del 30 de marzo de 2020. […] En primer lugar, la Sala encuentra una motivación suficiente que, por un lado, justifica la adopción de la medida y, por otro, demuestra la apreciación de los hechos que llevaron a la declaratoria del estado de excepción y a la expedición de los Decretos Legislativos 444 y 458 de 2020. […] La medida adoptada en el...
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