SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2021-03124-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN CUARTA) del 05-08-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Fecha de la decisión | 05 Agosto 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2021-03124-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL / INDEBIDA APLICACIÓN DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL - Sentencia C-1154 de 2008 / PROCESO EJECUTIVO / AUTO QUE NIEGA LA MEDIDA CAUTELAR DE EMBARGO / PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD / PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE RECURSOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN Y DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES / EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS DINEROS DE ENTIDADES PÚBLICAS / PAGO DE CONDENAS CONTENIDAS EN SENTENCIAS JUDICIALES – Que reconozcan obligaciones laborales / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO
Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional, toda vez que si bien el Tribunal Administrativo del Chocó hizo referencia al marco normativo y jurisprudencial relacionado con el principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones y a las excepciones precisadas por la jurisprudencia constitucional, lo cierto es que aplicó de manera indebida la regla desarrollada en sentencia C-1154 de 2008. En la providencia objetada se indicó que cuando las obligaciones están relacionadas con las actividades de salud, educación, agua potable y saneamiento básico se tornan procedentes las medidas cautelares de embargo afectando los recursos del Sistema General de Participaciones, y que en virtud de dicha regla los demandantes no podrían acceder a la mencionada medida, pues la labor desarrollada en el municipio de Bagadó no guarda relación con esas actividades, lo que, para la Sala, de conformidad con lo expuesto en la consideraciones de esta decisión, desconoce la sentencia C-1154 de 2008, en tanto desatendió que allí se incluyó como excepción el pago de obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial, siempre y cuando los recursos corrientes de libre destinación de la entidad territorial no sean suficientes para el pago de esas obligaciones, supuesto en el que es posible acudir a los recursos de destinación específica. De hecho, el Tribunal Administrativo del Chocó al estudiar los diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la materia, transcribió apartes de la providencia de 15 de mayo de 2019 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se indicó que “a través de la ya antes citada sentencia C-1154 de 2008, se precisó que las reglas de inembargabilidad del presupuesto, también resultaban aplicables a los recursos del Sistema General de Participaciones, tanto en aquellos eventos en los que las obligaciones reclamadas se originaran en las actividades a las cuales estuvieran destinados dichos recursos, es decir, educación, salud, agua potable y saneamiento básico, como frente a las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial, posición que ya habla sido fijada desde la sentencia C-542 de 1992”. Es decir, que el tribunal además de mencionar las excepciones aplicables al principio de inembargabilidad que cobija a los recursos del Sistema General de Participaciones relacionadas con obligaciones originadas de las actividades a las que pertenecen dichas partidas, también hizo referencia a la otra regla desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008, en la que se indicó que también era procedente cuando se pretendía el cumplimiento de sentencias judiciales que reconozcan obligaciones laborales. En efecto, en la sentencia C-1154 de 2008 la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, “en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica”, regla que se desatendió por la autoridad judicial demandada en la providencia objeto de reproche constitucional. Al verificar los expedientes de tutela y ordinario, se evidenció que el título ejecutivo son fallos proferidos en el marco de dos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en los que se revocó la presunción de legalidad de los actos administrativos que declararon insubsistentes a los ahora accionantes, razón por la cual fueron anulados, se ordenó el reintegro de los demandantes a los cargos que ostentaban al momento de la desvinculación ilegal o a uno similar y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir. Por consiguiente, las sentencias que sirvieron de título ejecutivo reconocieron obligaciones laborales en favor de la señora [M.F.R.R.] y el señor [O.Z.M.], lo que encuadra en la regla prevista por la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008. Así las cosas, al evidenciarse que en la providencia objeto de reproche constitucional se incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional, al no aplicar en debida forma la interpretación realizada en la sentencia C-1154 de 2008, la Sala accederá a la protección constitucional solicitada por los demandantes
SALVAMENTO DE VOTO / MEDIDAS CAUTELARES – No toda negativa vulnera derechos fundamentales / MEDIDA CAUTELAR DE EMBARGO - Naturaleza preventiva / AUTO QUE NIEGA LA MEDIDA CAUTELAR DE EMBARGO - No puede ser entendida como una decisión definitiva / EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD PRESUPUESTAL POR PAGO DE SENTENCIA JUDICIALES - No puede establecerse como un parámetro de procedencia casi automático de embargo / JUEZ DEL PROCESO EJECUTIVO – A quien le corresponde justificar la proporcionalidad de la medida de embargo de los recursos públicos y el cumplimiento de los requisitos previstos por el legislador / PROCESO EJECUTIVO – En curso
Debe decirse que, si bien, esta Sección ha amparado los derechos fundamentales de la parte ejecutante en los eventos en que las autoridades judiciales se abstienen de dar aplicación a las excepciones constitucionales al principio de inembargabilidad, no toda negativa de un embargo contra cuentas de entidades estatales lleva consigo la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Lo anterior, con fundamento en la naturaleza preventiva de las medidas cautelares de embargo, las cuales, si bien, tiene relación con el derecho de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, comoquiera que buscan garantizar que las decisiones de los jueces sean materialmente efectivas, son apenas una etapa anticipada al resultado del proceso, no niegan el crédito reclamado y, por lo tanto, no pueden ser entendidas como la decisión definitiva. Dicho de otro modo, a partir de las excepciones al principio de inembargabilidad presupuestal que ha diseñado la Corte Constitucional para aquellos casos en que la reclamación involucra el pago de sentencia judiciales, no puede establecerse un parámetro de procedencia casi automático de los embargos contra las cuentas de las entidades estatales, sino que, debe ser entendido como la excepción que es. En esa medida, es a los jueces del proceso ejecutivo a quienes les corresponde, previo a ordenar una medida de embargo de recursos públicos, justificar la proporcionalidad de la misma y tener en cuenta los requisitos previstos por el legislador para el efecto, en particular, el inciso 2 del artículo 231 del CPACA, dentro los cuales, llama especialmente la atención el numeral 4, según el cual, >. De ahí que, es labor del juez del proceso ejecutivo evaluar dichas circunstancias para adoptar una medida preventiva, en atención a las circunstancias particulares de cada proceso, análisis en el que, en todo caso, debe tomarse en consideración la posición de la entidad ejecutada, los posibles efectos respecto de los afectados con una medida cautelar y los derechos fundamentales y colectivos de terceros, como es el caso de los beneficiarios de recursos de inversión o de funcionamiento. En suma, la decisión que decreta o niega el embargo no constituye la decisión definitiva del proceso ejecutivo y, en esa medida, el trámite continúa su curso, que por demás, es el previsto por el legislador para obtener el cumplimiento de obligaciones. Luego, será al juez de esa causa a quien le corresponderá adoptar las medidas que considere pertinentes y procedentes para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que son el objeto de las pretensiones en ese escenario judicial, sin que le sea dado al juez constitucional intervenir en la adopción de una medida, cuya competencia continúa a cargo del juez ejecutivo, hasta que se defina con el mandamiento de pago y la sentencia definitiva, según el caso. Sumado a lo anterior, el proceso ejecutivo, en el presente caso, se encuentra en curso y, por ende, la ejecución perseguida será objeto de estudio en dicho trámite judicial.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
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