SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02010-00 de Consejo de Estado (SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 10) del 13-10-2020
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02010-00 |
| Fecha de la decisión | 13 Octubre 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedibilidad
Por tratarse del control inmediato de legalidad de actos administrativos de carácter general, expedidos por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, el Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión, es competente para conocer de este proceso, con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia- y, 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-. […] [E]l Consejo de Estado es el competente para revisar, enjuiciar o controlar, en forma inmediata, «las medidas de carácter general que sean dictadas [por las autoridades del orden nacional] en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción»; mientras que los actos administrativos de naturaleza general proferidos por las autoridades territoriales en desarrollo de los «Decretos Legislativos» durante los regímenes de excepción, serán revisados, enjuiciados o controlados, de manera inmediata, por el tribunal administrativo con jurisdicción en la entidad territorial que los expida. […] [L]os presupuestos o requisitos de procedencia del medio de control excepcional e inmediato de legalidad son, en términos generales: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general; (ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. […] [P]ara efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo sin distingo, todos los criterios ideados para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material y teleológico. Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción. […] [P]or «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta», como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla» […] [L]a «función administrativa» es toda aquella actividad que -desde el punto de vista orgánico y funcional- no es ni judicial ni legislativa, y que es ejercida por las autoridades públicas para la realización de los fines, misión y funciones que les han sido asignadas por la Constitución, la Ley y/o el reglamento. […] [S]e hace necesario partir de un criterio o visión sustancial que se fundamente en el contenido del acto controlado y no solamente en la simple constatación de las normas que en él se invoquen para su expedición, de manera tal que se privilegie el estudio del contenido de su motivación -en lo fáctico y en lo jurídico- y de la decisión administrativa que adopta.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Elementos formales del control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Elementos materiales del control
[E]l control formal de los actos administrativos que se debe efectuar en el marco del medio de control inmediato de legalidad, implica el análisis de aspectos concretos del acto tales como: i) la competencia del funcionario que lo expidió, ii) la veracidad de los motivos en que se fundó, iii) que su objeto sea lícito, iv) la legalidad de la finalidad que pretende alcanzar y v) su adecuación a las formalidades exigidas para su expedición. Al establecer de manera clara y precisa que el control inmediato de legalidad, en cuanto a los aspectos formales del acto administrativo, implica un juicio o comprobación de aspectos puntuales como la competencia, la motivación, el objeto, finalidad y los elementos formales propiamente dichos. […] En lo referido al juicio de aspectos materiales que se debe efectuar en el ejercicio del medio de control inmediato de legalidad (…) se deben abordar dos componentes a saber: i) conexidad, y ii) proporcionalidad. […] [P]or conexidad, la necesaria correlación o correspondencia directa y específica, que debe existir entre las disposiciones adoptadas por el Ejecutivo a través del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, y los fundamentos constitucionales invocados, el Decreto Declarativo del Estado de Excepción, y los Decretos Legislativos por medio del cual, se implementan medidas para supéralo. En cuanto al análisis de la proporcionalidad de las medidas (…) sólo puede restringir los derechos fundamentales (…) cuando tiene razones constitucionales suficientes y públicas para justificar su decisión. […] [A]l realizar el análisis de proporcionalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la necesidad de analizar tres aspectos concretos, esto es: i) la idoneidad, ii) la necesidad y, iii) la proporcionalidad en sentido estricto. (i) idoneidad, en cuya sede es preciso establecer la existencia de un fin constitucionalmente legítimo al cual se encuentre orientada la restricción objeto de control y, en segundo término, que el instrumento ideado –esto es, la restricción misma- resulte adecuado para la consecución de dicho propósito. (ii) Necesidad, momento en el cual se analiza la eventual existencia de otros medios que supongan una limitación menos severa al derecho fundamental. (iii) Proporcionalidad en sentido estricto, en el cual se indaga por la relación entre los costos y los beneficios constitucionales que se obtienen con la medida enjuiciada».
ASPECTOS FORMALES Y MATERIALES DE LAS RESOLUCIONES DE RESOLUCIONES 230 DE 14 DE ABRIL Y 241 DE 23 DE ABRIL DE 2020 DEL INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN - ICFES / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Se encuentran ajustadas a la legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Nulidad de la expresión «interrupción» contenida en el artículo 2° de la Resolución 230 de 14 de abril de 2020 y el artículo 2° de la Resolución 241 de 23 de abril de 2020
[E]n cuanto a la competencia del funcionario que intervino en la expedición de los actos administrativos analizados, no se observan vicios o irregularidades que puedan generar su anulación. […] [E]l objeto de los actos administrativos estudiados, esto es, garantizar el debido proceso de los sujetos procesales que intervienen en los procesos disciplinarios, está respaldado por normas de naturaleza superior que gozan de absoluta vigencia. Por tanto, sobre el aspecto estudiado, no se advierten irregularidades que generen la nulidad de los actos administrativos analizados. […] [L]os actos administrativos objeto del presente asunto, reúnen los demás elementos formales de todo acto administrativo, identificados por la doctrina especializada, tales como: el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe. […] [L]as normas objeto del proceso de la referencia, expedidas por el S. General del ICFES con la finalidad de suspender de manera transitoria los términos procesales en las actuaciones administrativas disciplinarias adelantadas ante la Secretaría General de la mencionada entidad, guardan relación directa con el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, que en su artículo 6° autorizó, la citada suspensión de términos, en ese orden se encuentran ajustadas al criterio de conexidad que es el primer aspecto material que se analiza en desarrollo del medio de control inmediato de legalidad. […] [A]l suspender de manera transitoria los términos procesales en los procesos disciplinarios adelantados ante la Secretaría General del ICFES, garantiza el cumplimiento de las medidas de distanciamiento social recomendado por las autoridades sanitarias y considerado por la Organización Mundial de la Salud (OMS), como la medida más eficaz para evitar la mayor cantidad de contagios de COVID-19 y su vertiginosa propagación en la población debido a su alto grado de transmisibilidad, por cuanto, evita la interacción directa o personal entre los servidores públicos, contratistas y usuarios, necesaria y recurrente en la dinámica del servicio público en condiciones de normalidad, al exigir el manejo de expedientes y documentos en general, realización de...
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