SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01956-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN) del 22-09-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 22 Septiembre 2020 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01956-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Resoluciones ajustadas al ordenamiento y legalidad condicionada / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Las resoluciones estudiadas adoptaron medidas de carácter general en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el estado de emergencia económica, social y ecológica
La Sala declarará la legalidad de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 como quiera que son desarrollo y sus disposiciones se ajustan al Decreto Legislativo 491 de 2020 invocado entre sus fundamentos y, en lo demás, se encuentran conforme a derecho. Sin embargo, se condicionará la declaratoria de legalidad en el entendido de que las medidas administrativas que se adoptaron a título de “prórroga” en las resoluciones sometidas a examen no produjeron el efecto de mantener en forma continua en el tiempo la suspensión de términos en las actuaciones a las que ella refiere. Lo anterior, como quiera que las resoluciones cobraron vigencia en fecha posterior al día señalado en ellas como aquél a partir del cual producirían efectos, de manera que las medidas no guardaron continuidad en el tiempo, no pueden entenderse en estricto sentido prorrogadas y no podían tener efectos retroactivos. Adicionalmente se declarará la legalidad condicionada del artículo 11 de las resoluciones en el entendido que solo produjeron efectos desde su publicación y no desde su expedición como allí se dispuso. El control inmediato de legalidad resulta procedente respecto de las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 expedidas por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, toda vez que adoptaron medidas de carácter general en desarrollo explícito y directo de los decretos legislativos dictados durante el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020 con el fin de conjurar la calamidad pública generada por el coronavirus COVID-19. En especial, las resoluciones objeto de control desarrollaron medidas previstas en el Decreto Legislativo 491 de 2020. (…). En relación con las resoluciones 1-0354 y 1-0385 [medidas que anteceden de manera más próxima a las resoluciones objeto de control] debe precisarse que esta Corporación decidió no avocar conocimiento para el control inmediato de legalidad en providencias del 16 de abril y 12 de mayo de 2020, respectivamente. Al respecto, la circunstancia de que no se hubiese avocado conocimiento para el control inmediato de legalidad de las mencionadas resoluciones no afecta el análisis que debe hacer la Sala en esta providencia, pues las resoluciones objeto de control en esta oportunidad consisten en medidas que no integran con aquéllas un contenido jurídico dependiente y tampoco comparten sus fundamentos. En efecto, las resoluciones objeto de control en el presente trámite se fundamentaron en el Decreto Legislativo 491 de 2020, mientras que las resoluciones 1-0354 y 1-0385 no lo hicieron. Lo propio ocurre respecto de las resoluciones 1-0414 del 7 de abril de 2020 y 1-0427 de 14 de abril de 2020, pues si bien las resoluciones sometidas a examen declararon prorrogar las medidas allí adoptadas, lo cierto es que no tuvieron dicho efecto, pues no mantuvieron la continuidad en el tiempo de aquéllas. Así, pues, aunque la Resolución 1-0477 dijo “prorrogar” la suspensión de términos de algunas actuaciones con vigencia entre el 27 de abril hasta el 10 de mayo de 2020, se observa que está fechada el 30 de abril de 2020, esto es, días después de su declarada vigencia. Lo mismo sucede con la Resolución 1-0511 la cual es de fecha 12 de mayo de 2020, pero adujo “prorrogar” la suspensión de términos en el periodo comprendido entre del 11 de mayo al 24 de mayo de 2020. En consecuencia, resulta evidente que las resoluciones objeto de control no podían prorrogar unas medidas que no se encontraban vigentes para el momento en que fueron expedidas y, por esa razón, las resoluciones se pueden analizar como actos administrativos independientes de los que les precedieron con igual objeto.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de forma
Las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 fueron expedidas por el director general del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, en ejercicio de sus competencias legales. (…). Las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 contienen los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, fecha, la referencia a las facultades que se ejercen, el nombre y el cargo de quien la expidió. Adicionalmente, fueron publicadas en la página web del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Legalidad condicionada de la vigencia de las medidas adoptadas y de los artículos 11 de las resoluciones objeto de control
[L]as medidas administrativas adoptadas por las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 guardan relación directa con el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante Decreto Legislativo 417 de 2020, pues: (i) suspenden términos en diversas actuaciones adelantadas por el SENA, medidas orientadas a la protección del debido proceso y derecho de defensa de los usuarios del SENA quienes con ocasión de la emergencia sanitaria y el traumatismo generalizado no tendrán la facilidad para la atención de los procesos y, (ii) autorizan la continuidad de actuaciones en procesos contractuales y actuaciones sancionatorias por medio de herramientas tecnológicas y electrónicas, con lo que garantizan el distanciamiento y aislamiento preventivo para limitar la propagación de virus COVID-19 y de esta forma salvaguardar la salud y vida de usuarios y funcionarios del SENA. Las resoluciones 1-0477 y 1-0511 de 2020 se fundamentan particularmente en las disposiciones adoptadas en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. Este decreto se aplica según su artículo 1° “a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas”. El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA podía adoptar tales medidas administrativas, pues de conformidad con el artículo 1 de la Ley 119 de 1994 es un “establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social” por lo que se encuentra dentro del ámbito de aplicación del Decreto Legislativo 491 de 2020. Adicionalmente, las resoluciones objeto de control desarrollan algunas de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020. (…). Se observa entonces que las medidas adoptadas a través de la Resolución 362 de 2020 se dan como desarrollo del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, cuya constitucionalidad fue declarada por la Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2020, sin que los preceptos declarados inexequibles (artículo 12 y apartados del 6 y 7) como exequibles en forma condicionada (artículo 5) tengan incidencia sobre las medidas adoptadas, ni mucho menos sobre su legalidad. Por lo demás, las resoluciones objeto de control son concordantes con lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución y en la Ley Estatutaria de Estados de Emergencia, Ley 134 de 1997. En particular, observan la prohibición de suspender los derechos humanos y libertades fundamentales e interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado. Las medidas adoptadas en las resoluciones objeto de control son idénticas salvo en lo que respecta a su ámbito temporal, a saber: (i) la Resolución 1-0477 del 30 de abril de 2020 dijo prorrogar la suspensión de términos de algunas actuaciones en el periodo comprendido entre el 27 de abril y el 10 de mayo de 2020 y, (ii) la Resolución 1-0511 del 12 de mayo de 2020 dijo a su vez prorrogar la suspensión de términos en el periodo comprendido entre del 11 de mayo y el 24 del mismo mes. Como se observa, la fecha de expedición de cada resolución fue posterior a la fecha a partir de la cual pretendieron que tuviera vigencia la suspensión de términos. En estas condiciones, las resoluciones no podían disponer la prórroga de un término que ya se encontraba vencido y no cabe interpretar que la medida se pudiera adoptar con efectos retroactivos. En consecuencia, la medida de suspensión de términos que cada uno de los actos administrativos examinados dispuso, solo produjo efectos desde su publicación y sin continuidad en el tiempo. Así debe interpretarse dado el carácter irretroactivo de los actos administrativos de conformidad con el cual no producen efectos con anterioridad a su vigencia sino, por regla general, solo hacia el futuro. (…). Adicionalmente, debe considerarse que la suspensión de términos allí dispuesta no abarca las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales, de acuerdo con...
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